非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款

非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款作為我國(guó)破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪中的重要罪名，非法經(jīng)營(yíng)罪脫胎于1979年刑法中的投機(jī)倒把罪，其條文第四項(xiàng)設(shè)置的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”規(guī)定，即通常所說的兜底條款。該條款的設(shè)置初衷是彌補(bǔ)立法的滯后性，應(yīng)對(duì)不斷變化的市場(chǎng)環(huán)境中新型違法犯罪行為的規(guī)制需求，為維護(hù)正常的市場(chǎng)交易秩序提供彈性的刑法保障。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，司法實(shí)踐中對(duì)該兜底條款的適用范圍不斷擴(kuò)張，甚至出現(xiàn)了“口袋化”的傾向，不少僅違反一般市場(chǎng)管理規(guī)范、社會(huì)危害性較低的行為被納入刑法規(guī)制范圍，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界的廣泛爭(zhēng)議。如何合理限定非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的適用邊界，平衡好市場(chǎng)秩序維護(hù)與市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)自由保障的關(guān)系，成為當(dāng)前刑事法治建設(shè)中的重要議題。一、非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的基本內(nèi)涵與立法演進(jìn)（一）兜底條款的核心定義與規(guī)范構(gòu)造兜底條款是立法機(jī)關(guān)為了避免列舉式立法的不周延性，在明確列舉若干典型的適用情形之后，設(shè)置的涵蓋其他同類情形的概括性條款，是成文法國(guó)家平衡法律穩(wěn)定性和適應(yīng)性的常用立法技術(shù)。就非法經(jīng)營(yíng)罪的兜底條款而言，其規(guī)范構(gòu)造包含三個(gè)核心構(gòu)成要件：首先是前提要件，即行為必須“違反國(guó)家規(guī)定”，這是非法經(jīng)營(yíng)罪成立的前置性條件；其次是行為要件，即行為人實(shí)施了非法經(jīng)營(yíng)行為，且該行為不屬于條文明確列舉的前三類情形；最后是結(jié)果要件，即行為達(dá)到了“嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序”的危害程度，具備刑事可罰性。從規(guī)范目的來看，非法經(jīng)營(yíng)罪的保護(hù)法益是國(guó)家針對(duì)特定領(lǐng)域設(shè)置的市場(chǎng)準(zhǔn)入秩序，而非一般的市場(chǎng)管理秩序，這是界定兜底條款適用范圍的核心基準(zhǔn)（張明楷，2021）。（二）非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的立法背景與修訂脈絡(luò)非法經(jīng)營(yíng)罪的前身是1979年刑法規(guī)定的投機(jī)倒把罪，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的治理需求影響，投機(jī)倒把罪的涵蓋范圍極廣，幾乎包含了所有與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)秩序不符的經(jīng)營(yíng)行為，被學(xué)界稱為“大口袋罪”，在實(shí)踐中出現(xiàn)了不少擴(kuò)大適用的問題。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，1997年刑法修訂時(shí)正式廢除了投機(jī)倒把罪，將其中需要刑法規(guī)制的行為拆解為多個(gè)罪名，非法經(jīng)營(yíng)罪就是其中之一，當(dāng)時(shí)的條文明確列舉了三類非法經(jīng)營(yíng)行為，并設(shè)置了第四項(xiàng)的兜底條款，既限縮了原投機(jī)倒把罪的適用范圍，也保留了對(duì)新型違法經(jīng)營(yíng)行為的規(guī)制空間。此后的刑法修訂過程中，立法機(jī)關(guān)先后通過刑法修正案對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪的明確列舉項(xiàng)進(jìn)行了補(bǔ)充，比如將非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)納入第三項(xiàng)的規(guī)制范圍，進(jìn)一步細(xì)化了非法經(jīng)營(yíng)罪的適用情形。為了統(tǒng)一兜底條款的適用標(biāo)準(zhǔn)，最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺(tái)了十余部司法解釋，明確將非法出版、非法經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)、非法放貸、非法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品等十多種行為納入兜底條款的適用范圍，為司法實(shí)踐提供了具體的裁判依據(jù)（全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室，2021）。厘清非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的內(nèi)涵與立法脈絡(luò)，是分析其適用問題的基礎(chǔ)，從當(dāng)前的司法實(shí)踐來看，該條款在發(fā)揮規(guī)制作用的同時(shí)，也暴露出不少適用層面的困境。二、非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的司法適用現(xiàn)狀與現(xiàn)實(shí)困境（一）司法適用的整體態(tài)勢(shì)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益多元化，非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的適用頻率呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)。有學(xué)者通過對(duì)公開裁判文書的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，近五年審結(jié)的非法經(jīng)營(yíng)罪案件中，適用第四項(xiàng)兜底條款定罪的案件占比接近三成，涉及的領(lǐng)域涵蓋金融、食品、醫(yī)療、物流、互聯(lián)網(wǎng)等多個(gè)行業(yè)，既包括非法放貸、非法經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品等嚴(yán)重危害公共利益的行為，也包括超出經(jīng)營(yíng)范圍銷售日用品、有償代買緊缺商品等社會(huì)危害性較低的行為，適用范圍的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)十分明顯（李勇，2022）。從社會(huì)反響來看，不少適用兜底條款定罪的案件引發(fā)了公眾的廣泛質(zhì)疑，比如此前發(fā)生的普通農(nóng)戶收購(gòu)糧食被定非法經(jīng)營(yíng)案、個(gè)體工商戶銷售少量未經(jīng)批準(zhǔn)的進(jìn)口商品被定非法經(jīng)營(yíng)案等，都在輿論層面引發(fā)了對(duì)兜底條款是否被濫用的討論，甚至影響了司法裁判的公信力。（二）適用中的核心爭(zhēng)議問題首先是“違反國(guó)家規(guī)定”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊。根據(jù)我國(guó)刑法第九十六條的規(guī)定，“違反國(guó)家規(guī)定”是指違反全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律和決定，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、規(guī)定的行政措施、發(fā)布的決定和命令，其層級(jí)嚴(yán)格限定在法律和行政法規(guī)層面。但在實(shí)踐中，不少司法機(jī)關(guān)直接將部門規(guī)章、地方政府規(guī)范性文件甚至行業(yè)協(xié)會(huì)的自律規(guī)則作為認(rèn)定“違反國(guó)家規(guī)定”的依據(jù)，比如部分地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)亟煌ㄟ\(yùn)輸管理部門出臺(tái)的規(guī)范性文件，將未取得運(yùn)營(yíng)許可的網(wǎng)約車司機(jī)認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)，明顯違反了國(guó)家規(guī)定的層級(jí)要求，不當(dāng)擴(kuò)大了規(guī)制范圍（周光權(quán)，2020）。其次是“嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序”的判斷缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的司法解釋大多僅規(guī)定了經(jīng)營(yíng)數(shù)額、違法所得數(shù)額等量化標(biāo)準(zhǔn)，卻沒有明確實(shí)質(zhì)判斷的規(guī)則，導(dǎo)致部分司法機(jī)關(guān)僅以數(shù)額達(dá)標(biāo)作為定罪的唯一依據(jù)，忽略了行為對(duì)市場(chǎng)秩序的實(shí)際影響。比如部分地區(qū)的農(nóng)戶在未辦理相關(guān)備案手續(xù)的情況下，自產(chǎn)自銷農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)營(yíng)數(shù)額雖然達(dá)到了司法解釋規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，但行為本身不僅沒有擾亂市場(chǎng)秩序，反而拓寬了農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道，有利于農(nóng)戶增收，將此類行為認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)顯然不符合立法本意（劉艷紅，2021）。最后是同類解釋規(guī)則的適用缺位。根據(jù)刑法解釋的基本原理，兜底條款中的“其他行為”應(yīng)當(dāng)與條文明確列舉的行為具有同質(zhì)性，也就是在行為性質(zhì)、危害程度上與前三項(xiàng)行為相當(dāng)。非法經(jīng)營(yíng)罪明確列舉的三類行為，都是侵害國(guó)家為了維護(hù)公共利益設(shè)置的特殊市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的行為，比如專營(yíng)專賣物品的準(zhǔn)入制度、金融業(yè)務(wù)的準(zhǔn)入制度等，但實(shí)踐中不少司法機(jī)關(guān)沒有遵循同類解釋規(guī)則，將僅違反一般市場(chǎng)管理規(guī)范、沒有侵害特殊準(zhǔn)入制度的行為也納入兜底條款的規(guī)制范圍，比如將私下轉(zhuǎn)讓店鋪股權(quán)、有償幫人排隊(duì)購(gòu)買商品等行為認(rèn)定為非法經(jīng)營(yíng)，明顯超出了條款的文義射程（陳興良，2019）。（三）適用擴(kuò)張帶來的負(fù)面影響非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的不當(dāng)擴(kuò)張，首先會(huì)違反罪刑法定原則的基本要求，罪刑法定原則要求刑法的規(guī)定必須明確、可預(yù)期，讓市場(chǎng)主體能夠提前判斷自己行為的法律后果，如果兜底條款的范圍過于模糊，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)主體無法預(yù)判經(jīng)營(yíng)行為的合法性，擠壓正常的經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新空間。其次，不當(dāng)擴(kuò)張會(huì)破壞市場(chǎng)監(jiān)管的層級(jí)體系，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循“行政監(jiān)管優(yōu)先、刑事處罰兜底”的邏輯，大量原本可以通過行政監(jiān)管規(guī)制的行為直接進(jìn)入刑事程序，不僅浪費(fèi)了司法資源，也弱化了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任。最后，兜底條款的濫用會(huì)影響司法公信力，當(dāng)普通公眾認(rèn)為刑事處罰的邊界過于隨意時(shí)，就會(huì)對(duì)司法裁判的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑，不利于法治信仰的培育（劉艷紅，2021）。針對(duì)非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款適用中存在的問題，必須從解釋規(guī)則、適用標(biāo)準(zhǔn)、配套機(jī)制等多個(gè)層面入手，構(gòu)建系統(tǒng)化的限縮規(guī)范路徑，確保該條款的適用符合立法本意。三、非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的合理限縮與適用規(guī)范（一）確立兜底條款適用的核心原則首先要堅(jiān)持嚴(yán)格解釋原則，秉持刑法的謙抑性，對(duì)兜底條款的解釋必須限定在條文的可能文義范圍內(nèi)，不得進(jìn)行類推解釋，也不能為了打擊違法活動(dòng)隨意擴(kuò)大適用范圍。對(duì)于法律沒有明確禁止的經(jīng)營(yíng)行為，應(yīng)當(dāng)秉持“法無禁止即可為”的市場(chǎng)監(jiān)管原則，優(yōu)先通過行政指導(dǎo)、行政監(jiān)管的方式進(jìn)行引導(dǎo)，只有當(dāng)行為的社會(huì)危害性確實(shí)達(dá)到了刑事可罰的程度，才能動(dòng)用刑法進(jìn)行規(guī)制（張明楷，2021）。其次要堅(jiān)持二次違法性原則，非法經(jīng)營(yíng)罪屬于典型的行政犯，行為的刑事違法性必須以行政違法性為前提，也就是說，只有當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為已經(jīng)違反了相關(guān)的行政法律規(guī)范，且行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出了違法認(rèn)定，行為的危害程度超出了行政法的調(diào)整范圍，無法通過行政處罰達(dá)到規(guī)制效果時(shí)，才能納入刑法規(guī)制的范圍，禁止跳過行政監(jiān)管直接適用刑法進(jìn)行打擊（周光權(quán)，2020）。最后要堅(jiān)持同類解釋原則，兜底條款中的“其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為”，必須與條文明確列舉的三類行為具有同質(zhì)性，即都侵害了國(guó)家為了維護(hù)公共利益設(shè)置的特殊市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，且危害程度與前三類行為相當(dāng)，對(duì)于僅違反一般市場(chǎng)管理規(guī)范、沒有侵害特殊準(zhǔn)入制度的行為，一律不得適用兜底條款定罪（陳興良，2019）。（二）明確適用的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)首先要嚴(yán)格限定“違反國(guó)家規(guī)定”的層級(jí)，必須嚴(yán)格按照刑法第九十六條的規(guī)定，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)才能作為認(rèn)定違反國(guó)家規(guī)定的依據(jù)，部門規(guī)章、地方規(guī)范性文件不得單獨(dú)作為認(rèn)定依據(jù)，如果部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定有上位法的明確授權(quán)，且內(nèi)容與上位法完全一致，才可以作為參考，但不能直接作為依據(jù)。最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例97號(hào)王力軍非法經(jīng)營(yíng)再審改判無罪案中，就明確了不能將部門規(guī)章作為認(rèn)定違反國(guó)家規(guī)定的唯一依據(jù)，為司法實(shí)踐提供了明確的裁判指引（最高人民法院，2020）。其次要完善“嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序”的實(shí)質(zhì)判斷規(guī)則，在判斷行為是否符合該要件時(shí)，不能僅以經(jīng)營(yíng)數(shù)額、違法所得數(shù)額作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要綜合考慮行為對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的實(shí)際影響、對(duì)消費(fèi)者合法權(quán)益的損害程度、是否具有社會(huì)有益性等因素。比如對(duì)于普通個(gè)體經(jīng)營(yíng)者超出經(jīng)營(yíng)范圍銷售不涉及特殊準(zhǔn)入的商品的行為，如果沒有造成消費(fèi)者權(quán)益受損，也沒有破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，即使經(jīng)營(yíng)數(shù)額達(dá)到了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，也不宜認(rèn)定為“嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序”（李勇，2022）。最后要明確同質(zhì)性判斷的具體維度，在判斷某一行為是否屬于“其他非法經(jīng)營(yíng)行為”時(shí)，要從三個(gè)維度進(jìn)行判斷：一是行為是否違反了國(guó)家層面的特殊市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，二是行為是否具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，即以營(yíng)利為目的持續(xù)開展的市場(chǎng)活動(dòng)，三是行為的社會(huì)危害性是否與前三類行為相當(dāng)，三個(gè)條件同時(shí)滿足才能納入兜底條款的適用范圍。（三）完善配套的約束機(jī)制首先要規(guī)范司法解釋的制定與清理工作，“兩高”在制定涉及非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的司法解釋時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分征求市場(chǎng)監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、市場(chǎng)主體的意見，嚴(yán)格論證擬納入規(guī)制范圍的行為是否符合同質(zhì)性要求，避免隨意擴(kuò)大規(guī)制范圍。同時(shí)要定期對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的司法解釋進(jìn)行清理，對(duì)于不符合當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、超出立法本意的解釋，要及時(shí)廢止或者修訂，確保司法解釋的內(nèi)容符合實(shí)踐需求（全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)刑法室，2021）。其次要建立兜底條款適用的層報(bào)制度，對(duì)于基層法院審理的擬適用兜底條款定罪的案件，應(yīng)當(dāng)要求其層報(bào)省級(jí)人民法院審核，對(duì)于新型領(lǐng)域的、適用爭(zhēng)議較大的案件，應(yīng)當(dāng)層報(bào)最高人民法院審核，通過層級(jí)審核統(tǒng)一裁判尺度，避免地方司法機(jī)關(guān)隨意適用兜底條款。最后要強(qiáng)化類案檢索制度的適用，要求法官在審理非法經(jīng)營(yíng)罪案件時(shí)，必須檢索最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)案例、典型案例以及上級(jí)法院的生效同類判決，對(duì)于案情、行為性質(zhì)類似的案件，應(yīng)當(dāng)作出與指導(dǎo)案例、典型案例一致的裁判，避免出現(xiàn)同案不同判的問題，保障司法裁判的公正性（劉艷紅，2021）。四、結(jié)語非法經(jīng)營(yíng)罪兜底條款的設(shè)置，是我國(guó)刑事立法兼顧穩(wěn)定性與適應(yīng)性的重要制度設(shè)計(jì)，在維護(hù)正常市場(chǎng)秩序、打擊嚴(yán)重市場(chǎng)違法犯罪行為方面發(fā)揮著不可替代