實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀被征地農(nóng)民社會(huì)保障調(diào)研對(duì)策

第第頁實(shí)踐科學(xué)開展觀被征地農(nóng)民社會(huì)保障調(diào)研對(duì)策隨著國(guó)家重大根底設(shè)施建立和城市化進(jìn)程的加快，土地這種不可再生資源被大量征用成了不可阻逆的潮流。與此同時(shí)出現(xiàn)的是眾多失去土地的農(nóng)民。它們成為被邊緣化了的一種特殊群體：是農(nóng)民，但失去了土地；是市民，但享受不到市民的待遇。不少農(nóng)民因失地、失業(yè)、失保障，成了“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”的“三無”農(nóng)民。他們的生存狀況直接關(guān)系到和諧社會(huì)建立。為深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)開展觀,深入了解失地農(nóng)民在生活、就業(yè)方面存在的問題，尋求解決對(duì)策，我們最近對(duì)我縣的局部失地農(nóng)民進(jìn)展了調(diào)查。

一、失地農(nóng)民的根本情況和面臨的困難

近年來，隨著國(guó)家重大根底設(shè)施建立進(jìn)程的加快和城鎮(zhèn)化的迅猛推進(jìn)，農(nóng)村土地被征用的速度不斷加快，失地農(nóng)民問題正逐步成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)問題。此次我們重點(diǎn)調(diào)查了城鎮(zhèn)化征用農(nóng)民土地狀況，同時(shí)對(duì)國(guó)家根底設(shè)施建立如兩路建立及庫區(qū)所涉局部被征農(nóng)戶的情況進(jìn)展了解。湖北建始工業(yè)園b區(qū)和沿河北路河道治污工程征地涉及業(yè)州鎮(zhèn)城區(qū)三個(gè)社區(qū)、城郊兩個(gè)村七個(gè)組被征地農(nóng)民共計(jì)210戶696人,其中已參加社保36人,享受城鎮(zhèn)低保和農(nóng)村低保計(jì)91人。失地農(nóng)戶承包耕地總面積219.7畝，共計(jì)被征用土地219.8畝（含征林地2.3畝），被征地戶耕地剩余面積35.8畝，在征用土地戶中有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證206戶，無土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證但被征地4戶。失地農(nóng)民按戶籍性質(zhì)分：農(nóng)業(yè)人口479人，非農(nóng)217人；按年齡段分：16周歲以下89人，其中非農(nóng)36人；16周歲（含）以上男60周歲女55周歲以下498人，其中非農(nóng)169人；男60周歲女55周歲以上1人,其中非農(nóng)12人。人均耕地缺乏0.3畝（含）199戶665人。均為常住人口，戶均3.32人。1998年以前共有耕地453畝，人均達(dá)0.65畝，1998年以后被征用的耕地233畝，20__年征地前人均耕地0.315畝，目前人均擁有耕地0.05畝。從我們對(duì)失地農(nóng)民狀況開展的調(diào)查情況看，他們面臨的困難主要表達(dá)在以下5個(gè)方面：

1、社保政策滯后，工作開展難度大。由于國(guó)家和省里只有宏觀的指導(dǎo)意見，而無微觀實(shí)施細(xì)那么和操作規(guī)程，全省亦同樣沒有出臺(tái)可供操作的規(guī)程，而一個(gè)縣的實(shí)施方案因其法理性層級(jí)較低，公信力亦較低，失地農(nóng)民對(duì)此可信度就低，故我縣暫未出臺(tái)實(shí)施方法，也沒有對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障進(jìn)展實(shí)質(zhì)性工作。在皇城腳下的工業(yè)園區(qū)被征地農(nóng)戶，園區(qū)承諾在20__年底以前進(jìn)展社保，由于政策缺位未按時(shí)進(jìn)展，在達(dá)不到自己期望值時(shí)，于是集體找政府“理論”，“地征了沒飯吃是死，到政府鬧也是死，你不給我活，我也不給你活”等。農(nóng)民認(rèn)為自己利益受阻，政府在忽悠,集結(jié)數(shù)十人到政府上訪，在群體性集結(jié)中多數(shù)是老人、婦女在一線，首先到勞動(dòng)保障局上訪，對(duì)于農(nóng)保局的解釋置之不理，繼而集體到縣委政府，要求解決問題。這種群體性征地矛盾一旦為一些人所蠱惑，一些不明事理群眾參與，形成群體性上訪，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定。

我縣在20__年12月參照我省__、__等市縣的模式結(jié)合我縣實(shí)際，擬定了我縣被征地失地農(nóng)民根本生活保障暫行方法，并分片征求失地農(nóng)民意見，他們認(rèn)為既然是根本生活保障，就是不管老少都必須從被征地時(shí)領(lǐng)取，因?yàn)樗麄兊牡匾驯徽鳎钜呀?jīng)無保障。再就是參加社保沒有錢交，因?yàn)樗麄兊牡厥前崔r(nóng)產(chǎn)品價(jià)值計(jì)算的，而不是按商業(yè)地價(jià)計(jì)算合理給出的補(bǔ)償，自賣至少每畝10萬元，多余的錢交保費(fèi)綽綽有余。同時(shí)認(rèn)為保障標(biāo)準(zhǔn)不能太低，同一個(gè)杯喝水，同一口鍋吃飯，物價(jià)都一樣，土地又沒了，上有老下有小，低保標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)無法生存。

既使已著手開展失地農(nóng)民保障工作，集體上訪將會(huì)更加嚴(yán)重，現(xiàn)還未著手已有顯現(xiàn)，有人講“同是清江工業(yè)園，征地時(shí)間早兩年，a區(qū)養(yǎng)老無保障，b區(qū)社保進(jìn)門檻，a區(qū)補(bǔ)償?shù)停钯M(fèi)用完，b區(qū)補(bǔ)償高，卻還有保障，你說我們?cè)趺崔k？”工業(yè)園征地還有同是征一戶的同一塊地a、b區(qū)不同的待遇，矛盾的重點(diǎn)是政策范圍以外的農(nóng)民被征地的社會(huì)保障問題逐漸成焦點(diǎn)。

集庫區(qū)、鐵路高速公路、工商業(yè)征地于一個(gè)地區(qū)，情況更為特殊和復(fù)雜，主管牽頭的部門很多，由于各部門對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障方法各有不同，征地都在20__年后，20__年后有的繳納社保基金到財(cái)政，有的雖繳納但未繳到財(cái)政，20__年以前的未繳納失地農(nóng)民社保基金，如果失地農(nóng)民社保工作一旦在這一地區(qū)開展，將會(huì)引起連鎖反映，所以工作開展難度更大。

2、失地農(nóng)民普遍就業(yè)困難，社會(huì)保障制度安排不到位。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民失去土地后，其生活習(xí)慣、思想觀念還停留在農(nóng)民原有的層次上，對(duì)參加社會(huì)保險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不充分，這些問題在經(jīng)濟(jì)條件差的村表現(xiàn)得尤為突出。工業(yè)園被征地農(nóng)民幾乎是城中村民，由于受自身?xiàng)l件所限，大多在餐飲、零售、建筑、提供勞務(wù)、拉板車、跑單輪等行業(yè)工作，粗、臟、累不說，收入低，還無任何社會(huì)保障。最為困難的兩類，一是大齡失地農(nóng)民，這局部人失地前多以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，無其它技能，因年齡、文化、體力、等因素限制，再就業(yè)十分困難，即便就近找到一份工作，也只是技術(shù)低、待遇低、條件差的行業(yè)。二是生活在偏遠(yuǎn)地區(qū)特別是庫區(qū)等深山峽谷地區(qū)的失地農(nóng)民，相對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的失地農(nóng)民，在就業(yè)意識(shí)、擇業(yè)觀念上較保守，就業(yè)時(shí)機(jī)和就業(yè)選擇性要小得多。另外還有一類人由于小錢看不起，大錢又賺不來，大事做不來，小事又不

做，“等、要、靠”思想觀念嚴(yán)重，導(dǎo)致就業(yè)困難。同時(shí)由于世界金融危機(jī)的影響，外出打工者回流，也造成了失地農(nóng)民就業(yè)困難的一個(gè)因素。目前，在失地補(bǔ)償金的支撐下，失地農(nóng)民的生活尚可維持，失地農(nóng)民的無業(yè)問題也未引起足夠的重視。現(xiàn)就業(yè)培訓(xùn)主要是針對(duì)下崗職工及返鄉(xiāng)農(nóng)民工，而未專門針對(duì)失地農(nóng)民這一特殊群體。它們享受不到任何如工傷、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障。雖然已經(jīng)把失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題提上議事日程，但離實(shí)施還有一段距離。失地農(nóng)民個(gè)人安置補(bǔ)助費(fèi)已全部領(lǐng)完，讓他們用已經(jīng)到手的失地補(bǔ)償去交納養(yǎng)老保險(xiǎn)，他們思想上尚不能承受。3.失地農(nóng)民方案安排少，后顧之憂多。征地補(bǔ)償形式單一，對(duì)于失地農(nóng)民的安置形式應(yīng)該是多樣的，貨幣安置只是其中的一種方式，可是在實(shí)踐中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、重新?lián)駱I(yè)安置、入股分紅安置、異地移民安置等多種方式所占的比例是微乎其微的，幾乎100％是貨幣安置。這種補(bǔ)償方式，在征地行為過去幾年之后，矛盾逐漸顯現(xiàn)出來。失地農(nóng)民在拿到征地補(bǔ)償款后，絕大局部將費(fèi)用轉(zhuǎn)為消費(fèi)資金，很少用于再生產(chǎn)，在被調(diào)查的失地農(nóng)戶中，大量農(nóng)戶新建改建房屋,且占地面積較大,建筑面積有的到達(dá)近千平米，有的進(jìn)展豪華裝修，僅有的幾個(gè)征地費(fèi)用得所剩無幾，有的甚至借債裝修，我縣小溪口庫區(qū)失地農(nóng)民最為典型，坐在華堂里，食無裹腹米。再就是局部農(nóng)戶地征完后無所事事，加上不安康的消遣的方式，幾個(gè)錢就慢慢消耗殆盡，有的不會(huì)劃算，坐吃山空，長(zhǎng)遠(yuǎn)的生存失去了保障，所以，對(duì)失地農(nóng)民來講，失去了土地，也就失去其根本生活保障。由于缺乏相對(duì)應(yīng)的政策制度安排，從而使得沒有任何生產(chǎn)資料、沒有任何社會(huì)保障、就業(yè)技能低的失地農(nóng)民，成為最脆弱的社會(huì)群體。幾乎100％的家庭都擔(dān)憂土地被征用后，生活沒有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，老人、子女以后生活無保障。

4、在同等消費(fèi)水平條件下，失地農(nóng)民年收入和生活水平正在下降,在調(diào)查中，失地前后農(nóng)戶家庭的年收入(不包括征地收入)減少、生活水平也出現(xiàn)下降趨勢(shì)。雖然目前確有局部失地農(nóng)民顯出暴富一族，是將安置補(bǔ)償費(fèi)毫無劃算肆意揮霍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，失地農(nóng)民家庭主要支出渠道是保障家庭日常生活和用于投資子女教育，家庭日常生活和子女教育支出約各占家庭支出的40％，其余支出主要用于醫(yī)療及人際關(guān)系交往等方面。

5、失地農(nóng)民身份為難。土地大局部或完全被征用，成為“城中村”，失地農(nóng)民仍然是農(nóng)民身份。由于現(xiàn)行的管理體制和戶籍制度的限制，農(nóng)村未變社區(qū)，農(nóng)民未變居民，按現(xiàn)行政策，他們很少有時(shí)機(jī)在就業(yè)培訓(xùn)、最低生活保障等方面享受城市居民的同等待遇。另外，近幾年國(guó)家給予農(nóng)民的優(yōu)惠政策補(bǔ)貼，由于他們無地也不能享受。是農(nóng)民，但失去了土地；是市民，但享受不到市民的待遇。

二、對(duì)策

失地農(nóng)民是“三農(nóng)”問題的一局部。他們?yōu)閲?guó)家重大根底設(shè)施建立和城鎮(zhèn)化作出了不可磨滅的奉獻(xiàn)，如不能很好解決他們所面臨的諸多問題，將成為社會(huì)不穩(wěn)因素，影響到建立和諧社會(huì)的步伐。為此，必須將被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度這一項(xiàng)重要配套措施跟上，但由于我省被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立尚處于起步階段，亟需出臺(tái)全省失地農(nóng)民社會(huì)保障法規(guī)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的可供經(jīng)辦機(jī)構(gòu)操作的規(guī)程。解決失地農(nóng)民問題必須從根本上解決失地農(nóng)民的生活和出路問題，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1、提高政府對(duì)保障失地農(nóng)民利益的認(rèn)識(shí)。失地農(nóng)民問題是前進(jìn)和開展中的問題，但是，假設(shè)不及時(shí)有效地處理和妥善解決，勢(shì)必影響黨群干群關(guān)系，影響社會(huì)穩(wěn)定，影響到工業(yè)化、城市化的進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)開展的大局。因此，一定要站在對(duì)黨和人民的事業(yè)極端負(fù)責(zé)的高度，本著不讓為城市建立、國(guó)家重大根底設(shè)施建立和經(jīng)濟(jì)開展作出奉獻(xiàn)和犧牲的失地農(nóng)民吃虧、不讓失地農(nóng)民因失地而導(dǎo)致生活水平下降的原那么，采取切實(shí)有效措施，盡最大努力使失地農(nóng)民不失利，不失業(yè)，有保障。失地農(nóng)民社會(huì)保障要綜合考慮，統(tǒng)籌兼顧，推行“以土地?fù)Q保障”的方法，采取政府出一點(diǎn)、征用單位出一點(diǎn)、集體出一點(diǎn)、個(gè)人出一點(diǎn)“四個(gè)一點(diǎn)”的方法解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。

2.加快立法，增強(qiáng)制度的統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)性。要根據(jù)國(guó)發(fā)〔20__〕28號(hào)文件、國(guó)辦發(fā)〔20__〕29號(hào)和勞社部發(fā)〔20__〕14號(hào)文件精神，借鑒外省成功經(jīng)歷的根底上，希望省里盡快出臺(tái)《湖北省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民根本生活保障方法》，特別是要出臺(tái)統(tǒng)一的可供經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具有操作性的《實(shí)施方法》，對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民的參保年齡、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)取年齡、待遇水平、根本生活保障金調(diào)整以及基金的籌集、管理和使用等作出相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)定，加大對(duì)各種違規(guī)操作行為的處分力度，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。積極創(chuàng)造條件，逐步使失地農(nóng)民的社會(huì)保障與城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障并軌，建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。

3.失地農(nóng)民社保全覆蓋，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。首先，要加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度的宣傳，努力提高被征地農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行制度的認(rèn)同度及參保積極性，在確保勞動(dòng)年齡段以上被征地農(nóng)民參保的同時(shí)，重點(diǎn)要將那些勞動(dòng)年齡段以內(nèi)的被征地農(nóng)民納入制度的覆蓋范圍。其次，要切實(shí)提高對(duì)被征地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加大征地本錢，將被征地農(nóng)民的養(yǎng)老和醫(yī)療補(bǔ)償、就業(yè)補(bǔ)助等也列入征地補(bǔ)償范圍，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以有利于對(duì)被征地農(nóng)民提供必要保障為基數(shù)，并以此倒推土地出讓價(jià)格，確保被征地農(nóng)民所得的補(bǔ)償費(fèi)足夠支付應(yīng)繳納的根本生活保障費(fèi)。同時(shí)，要建立征地補(bǔ)償費(fèi)和土地有償使用收益優(yōu)先用于被征地農(nóng)民社會(huì)保障的法律機(jī)制。

4.加強(qiáng)失地農(nóng)民社保基金籌集和管理，促進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障可持續(xù)開展。基金的籌集及能否實(shí)現(xiàn)有效的管理是被征地農(nóng)民社會(huì)保障長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵，因此，一方面，要高度重視被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，把它作為一項(xiàng)表達(dá)以人為本、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和關(guān)愛民生的重要目標(biāo)來抓，確保被征地農(nóng)民各項(xiàng)社會(huì)保障資金的按時(shí)足額到位。另一方面，將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用直接列入征地本錢，并由國(guó)土儲(chǔ)藏中心統(tǒng)一征繳，根據(jù)被征地農(nóng)民的總數(shù)，直接將其劃給當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門，這不僅可以簡(jiǎn)化程序，確保被征地農(nóng)民社會(huì)保障資金的按時(shí)足額到位。其次，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民社會(huì)保障基金的監(jiān)視、管理和使用，實(shí)行收支兩條線和財(cái)政專戶管理，做到專款專用。要加快建立風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，每年按土地出讓收益的適當(dāng)比例提取風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。

5.確保被征地農(nóng)民的保障水平。首先，要合理確定被征地農(nóng)民的保障水平，從適當(dāng)高于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)或農(nóng)村最低生活保障水平來進(jìn)展保障待遇的

設(shè)計(jì)，從而確定籌資水平。其次，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，要適度向大齡人口以及勞動(dòng)年齡段以上人口進(jìn)展傾斜，如對(duì)于男45周歲、女40周歲以上的被征地農(nóng)民，可根據(jù)城鎮(zhèn)“雙低”標(biāo)準(zhǔn)，直接為其一次性繳納15年的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)；對(duì)于男45周歲、女40周歲以下的人口，那么視其年齡的不同，一次性為其繳納515年不等的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，并積極促其就業(yè)，為其繼續(xù)參加職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)提供條件；對(duì)于勞動(dòng)年齡段以下的人員，那么直接根據(jù)其年齡的不同給予不同數(shù)額的貨幣補(bǔ)償，從而使有限的土地出讓金發(fā)揮最大的保障作用。第三，要建立被征地農(nóng)民根本生活保障水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)物價(jià)水平以及城鄉(xiāng)居民收入水平的變動(dòng)，及時(shí)調(diào)整被征地農(nóng)民的待遇，使他們能夠分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展帶來的成果。第四，要加強(qiáng)被征地農(nóng)民根本生活保障制度與職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接，允許其在不同制度下的繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額可以進(jìn)展合理的折算，這樣不僅可以激發(fā)被征地農(nóng)民繼續(xù)參加職工根本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的積極性，又可以大大提高對(duì)他們的保障水平。

6.加快經(jīng)濟(jì)開展，加強(qiáng)對(duì)勞動(dòng)年齡段內(nèi)被征地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)與指導(dǎo)，促進(jìn)其就業(yè)。要解決失地農(nóng)民的生活保障問題，最根本就是要提高失地農(nóng)民的就業(yè)率，實(shí)現(xiàn)最大范圍的就業(yè)。就業(yè)是民生之本，也是最好的保障。勞動(dòng)年齡段群體不僅是被征地農(nóng)民的主體，更是家庭內(nèi)贍老撫幼的頂梁柱，因此，如何確保他們有穩(wěn)定的收入來源，是今后被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立的核心內(nèi)容。為使就業(yè)有保障，必須下大力氣加快地方經(jīng)濟(jì)開展，特別是工業(yè)經(jīng)濟(jì)和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的開展，以增加就業(yè)崗位。為防止失地農(nóng)民坐吃山空，政府一方面應(yīng)引導(dǎo)失地農(nóng)民將補(bǔ)償金用于生產(chǎn)投資，從事二、三產(chǎn)業(yè)，開展壯大村辦集體企業(yè)，這樣失地農(nóng)民除可以參與分紅外，還能就近在本地企業(yè)上班，一舉兩得；另一方面政府要像對(duì)待下崗職工一樣，下大力對(duì)失