推進形成主體功能區的績效評價指標體系設計

推進形成主體功能區的績效評價指標體系設計

內容摘要：《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》指出要“根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區”，同時明確提出要“按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價”，本文分別針對不同的主體功能區，設計了一套科學合理、符合實際、實用性和可操作性強的績效評價指標體系。

關鍵詞：主體功能區，績效評價，指標體系

一、構建推進形成“優化開發區”績效評價指標體系的具體設計

在《十一五規劃綱要》中明確指出，“優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續成為帶動全國經濟社會發展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區域”；而且“對優化開發區域，要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價”。

因此，對于優化開發區，將從五個方面加以考察，它們分別是“經濟增長及其質量”、“資源利用和生態環境保護”、“自主創新能力”、“對外開放水平”、“區域協調發展”。

經濟增長及其質量

優化開發區發展程度相對較高，然而資源環境承載壓力大，對于優化開發區而言，提高經濟增長的質量，促進產業結構的優化升級，是優化開發區所面臨的首要任務和必然選擇。因此，在優化開發區的績效評價指標體系中，“經濟增長及其質量”是首先需要評價的方面。

“經濟增長及其質量”又分為考察兩部分內容，第一部分考察經濟增長，第二部分考察經濟增長的質量，由于優化開發區需要弱化經濟增長的評價，在評價指標的權重設置上將充分考慮和體現這一要求。

經濟增長指數將同時考慮地區人均生產總值的絕對水平和變化水平，因為不同發展階段的人均生產總值增長速度提高的難度不同，人均生產總值達到較高水平后，其快速增長的難度也會隨之增加，因此需要將人均生產總值的絕對水平也納入經濟增長指數考察的范疇。與此同時，考慮到人均生產總值增長率這個指標的數據較難獲得，因此造成區域人口總數變化較大，從而使得計算區域人均GDP的可比增速較為困難。），在一般公開出版的統計年鑒上，更為常見的地區生產總值的可比增速，因此鑒于數據源可得性與可靠性的原則，我們用地區生產總值的可比增速指標來代替人均地區生產總值可比增速這個指標。

經濟增長的質量體現在多個方面，既可以是以較少的資源環境代價獲得盡可能的增長；也可以是主要利用自主創新、技術進步來推動經濟的增長。由于這兩方面內容對于優化開發區具有重要意義，因此我們在下面單獨設置兩大指標來加以考察，這里我們將主要通過經濟結構的側面考察經濟增長的質量。

對于優化開發區而言，推進產業結構的優化升級是其核心任務和要求，產業結構的優化升級就是要逐漸淘汰那種“高投入、高消耗、高污染”的傳統產業，促進先進制造業的加快發展；同時要通過加快服務業的發展來推動三次產業結構的優化和調整，而現代服務業和生產型服務業的發展是加快服務業發展的核心內容。現代服務業包括金融、保險、物流、會展、信息和法律服務等產業，現代服務業的發展在目前階段存在著巨大的發展空間，隨著我國逐步落實加入WTO的有關承諾，加強現代服務業國際競爭力的要求已經非常迫切；而生產性服務業是那些直接為生產服務的交通運輸、現代物流、金融信息服務等產業，現代服務業和生產性服務業的發展，是優化開發區產業結構升級的關鍵。優化開發區所在的區域，是中國發展程度最高的地區，也是最有條件發展現代服務業和生產性服務業的區域，因此對先進制造業、現代服務業和生產性服務業發展水平的考察將是評價優化開發區經濟結構的一個重要內容。

資源利用和生態環境保護

由于優化開發區資源利用和生態環境保護的壓力大，土地和水資源緊張，污染排放較為嚴重。因此一方面我們需要考察目前區域內的資源利用和生態環境保護狀況，其絕對水平如何，近一段時間來又如何變化。另一方面，由于在優化開發區經濟發展依然將是重要內容，因此，區域內的資源利用和污染排放仍將不可避免，所以，考察在經濟發展過程中的資源利用強度和污染排放強度將是評價優化開發區和生態環境保護方面的關鍵內容。

在評價目前區域內的資源利用和生態環境保護狀況時，重點考察那些對優化開發區最為重要的資源和環境指標，由于一般的資源通常可以通過貿易的方式獲得，于是那些不可移動、難以再生的資源則更顯重要，它決定了一個區域真正的資源緊張程度，在這些資源中最為重要的就是土地和水資源。另一方面，通常情況下一個區域環境的容量也是有限的，它對大氣、水、固體等污染的凈化能力有個最大范圍，各種污染排放過度，超過區域的環境容量，這個地區的環境就會遭到難以較快恢復的破壞。因此，區域的環境容量也是該地區的重要資源，它不可能通過貿易獲得、不可移動，且在很長時間段內也不可再生。我們將把環境容量也作為評價區域內的資源利用和生態環境保護狀況的一個重要指標。

我們將盡量采用那些在劃分主體功能區已經使用和存在的指標，從而保證數據的可得性、可靠性和科學性。在水資源、土地資源和環境容量三個指標上將采用劃分主體功能區時的三個對應指標。

土地資源指數評價工業化和城鎮化發展的剩余可利用土地的承載能力，它采用可利用土地資源指標反映土地開發潛力，指標計算綜合考慮地質、地形、海拔高度、河流、湖泊、土地利用中建設用地與基本農田分布現狀等因素。水資源指數評價一個地區剩余水資源地開發利用潛力，它采用可開發利用水資源豐度指標進行衡量，可開發利用水資源不包括已經開發利用的水資源量。環境容量指標判斷一個地區在生態環境不受危害前提下可容納污染物的能力，它綜合分析環境對人類活動干擾的承受能力。包括水環境凈化能力和大氣環境凈化能力，它既由環境本身具備的自然條件與各種污染物的特性所決定，也受環境質量標準規定的影響。

在評價資源利用強度和污染排放強度方面，資源利用強度主要考察三方面的指標，分別是經濟增長的能耗強度、單位GDP水耗和單位GDP土地占用。在能耗強度方面，鑒于數據可得方面的原因，我們可以采用單位GDP電耗。而污染排放強度同樣考察三塊內容，即單位GDP廢水排放、單位GDP廢氣排放和單位GDP廢物排放。

由于在必要的情況下，我們會同時考察指標的絕對水平和變化水平，上述區域資源利用強度和污染排放強度的絕對水平反映了該地區在相關領域的狀況，它雖然是當前的現實，卻也是長時間形成的，與地區以往的發展密不可分；因此，要了解該地區近一段時間來在資源利用強度和污染排放強度上的變化，就需要考察相關指標的變化水平。因此，對于區域的資源利用強度和污染排放強度指標，我們將同時考慮指標的絕對水平和變化水平。

自主創新能力

自主創新能力是提升科技水平和經濟競爭力的關鍵，也是一個地區優化產業結構、轉變經濟增長方式的中心環節。優化開發區不僅是我國的經濟發達地區，也是我國自主創新的主要發源地，對自主創新能力進行考察，是評價優化開發區的一個核心內容。

我們將分別從“創新投入”和“創新成果”兩個方面來評價一個區域的自主創新能力。其中，創新投入又可以用“經費投入”和“人員投入”來考察，在“經費投入”方面，我們不僅考察經費投入的總量，還考察研發費用占地區生產總值的比重；“人員投入”方面我們考察“研發人員全時當量總數”和“研發人員全時當量強度”這兩個指標。

“創新成果”方面，我們考察三類專利指標，它們分別是“發明專利”、“實用新型專利”、和“外觀設計專利”，對于每一類專利，我們不僅考察專利總量數，也考察人均專利的數量，與此同時，對于每一個評價指標，也將同時考察其絕對水平和變化水平。

對外開放水平

優化開發區是我國融入全球經濟一體化的龍頭，其對外開放的表現，直接影響到我國對外開放的水平。當前的形勢要求優化開發區要把利用外資的重點從數量擴張向提高質量上轉變，積極承接國際高端制造業和現代服務業轉移，推動加工貿易轉型升級，切實轉變對外貿易增長方式。因此，評價優化開發區的對外開放水平也是優化開發區績效評價的重要內容之一。

對優化開發區對外開發水平評價將主要從兩方面加以考察，一是“利用外資的數量和質量”；一是“對外貿易的數量和質量”。利用外資的數量方面選用地區實際利用外資中的外商直接投資指標，包括外商直接投資絕對水平和相對水平的變化，以及外商直接投資占地方GDP的比重指標。利用外資的質量主要考察外商直接投資的產業中高技術產業所占的比例；以及區域內外資企業的稅收與實際利用外資累計總額的比值。考察外商直接投資的產業中高技術產業所占的比例，主要是要看外商直接投資的產業構成如何，從而推動優化開發區在招商引資過程中更多地引進高技術產業，拒絕那些資源消耗大、污染排放多產業。而“外資企業的稅收與實際利用外資累計總額比值”主要考察區域利用外資的實際成效，看看在歷年招商引資中的積累下，當前外資企業在地方稅收中究竟占有多高的比重。

對于優化開發區而言，需要把利用外資的重點從數量擴張向著質量提高上轉變，因此在設置利用外資數量和質量的相應權重時將充分考慮和體現這一要求。

對外貿易的數量選用進出口總額這個指標，考察進出口總額的絕對水平和增長率，已經進出口總額占地區生產總值的比重。對外貿易的質量主要考察在出口中一般貿易所占的比重，以及在加工貿易出口中，高技術產業產品所占的比重。同樣，在設置對外貿易的數量和質量指標的權重時，我們將重點考慮對外貿易的質量指標。

區域協調發展

優化開發區作為全國的發達地區，它不僅具有自身發展的任務，還有帶動其它地區協調發展的責任，優化開發區要通過產業、資金、技術等的梯度轉移，帶動其它地區的發展。因此，對于優化開發區的績效評價，不能僅局限于評價開發區自身的發展，還要考察優化開發區對其它地區的輻射帶動能力。

對優化開發區區域協調發展方面的考察主要從四個方面進行，包括“區外直接投資”、“區外技術或專利轉移”、“專業人員輸出”和“橫向轉移支付”。投資是拉動經濟增長的重要因素，用優化開發區的“區外直接投資”數量，可以評價優化開發區對其它區域經濟增長的拉動，衡量優化開發區對其它區域經濟發展的帶動能力。“區外技術或專利轉移”指標，反映的是優化開發區以技術輸出為中介，對其它區域經濟發展的帶動情況。專業技術人才，尤其是中高級技術人員，往往是地區經濟發展的重要力量。優化開發區對其它區域的“專業人員輸出”指標，反映了優化開發區以人才資本為中介，對其它區域經濟發展的帶動作用。盡管對于不發達地區的幫助主要是通過中央政府的一般轉移支付進行，然而發達地區向其它區域的橫向轉移支付，例如一些對口支持，不僅在過去發揮了作用，彌補了中央財政一般轉移支付的不足，未來仍將會有用武之地，因此，優化開發區對其它地區尤其是限制開發區和禁止開發區的橫向轉移支付指標也是我們考察優化開發區的內容之一。

二、構建推進“重點開發區”績效評價指標體系的具體設計

在《十一五規劃綱要》中明確指出，“重點開發區是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。”；而且“對重點開發區域，要綜合評價經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平等”。

因此，對于重點開發區，將從四個方面加以考察，它們分別是“經濟增長及其質量”、“工業化發展”、“城鎮化發展”、“基礎設施改善”。

經濟增長及其質量

經濟增長是重點開發區的績效評價首要考察的內容。與此同時，經濟增長的質量也是重點開發區的核心內容。

對重點開發區經濟增長評價選用的指標與優化開發區的相應評價指標相同，不再贅述。而對于重點開發區經濟增長質量的考察，則與優化開發區有所不同，它側重于兩個方面，一方面考察在經濟增長中，財政收入與GDP的協調性；另一方面考察，經濟增長過程中對資源利用和生態環境保護如何。由于重點開發區在加快基礎設施建設、優化創業投資環境等方面，都需要相應的財力支撐，因此，考察財政收入的增長率和其與GDP增長的協調性是全面衡量重點開發區經濟增長質量的重要指標。

盡管重點開發區資源環境承載能力還比較強，但在其經濟發展過程中，同樣需要堅持發展與保護并重，保護好耕地、水面、林地等綠色空間，減少經濟發展對生態環境的影響，避免出現優化開發區域出現過的問題。因此，對重點開發區的資源利用和生態環境保護進行考察，也是評價重點開發區經濟增長質量的重要指標。重點開發區對于資源利用和生態環境保護進行評價的指標，與優化開發區的相應指標相同，其詳細構成也不再贅述。這里的區別是，資源利用和生態環境保護指標在優化開發區的指標體系中的級別為二級指標，而在重點開發區中為三級指標，這反映出優化開發區在資源環境方面承受著更大的壓力。

工業化發展

對于重點開發區工業化發展考察三個方面的內容，重點開發區工業總體的發展；重點開發區內承接產業轉移的狀況；重點開發區內產業集群的狀況。

重點開發區工業總體的發展一方面考察整個工業增加值總量的變化，包括其絕對水平和增長率，另一方面考察工業在地區GDP所占的比重，對該區域的工業化水平進行評價。

重點開發區需要積極吸引外來資金和技術，大力承接優化開發區域和國際上的產業轉移，因此對區內承接產業轉移的狀況進行考察也是重點開發區評價的重要內容之一，考察重點開發區內承接產業轉移的狀況，同樣一方面考察區內承接產業轉移的總量，包括其絕對水平和增長；另一方面考察承接的產業轉移所創造的價值在整個地區經濟所占的比重。

壯大產業規模，引導區內產業實現集聚是重點開發區產業發展的核心目標，因此，需要對重點開發區內產業集群的狀況進行評價，對重點開發區內產業集群，一方面考察區內產業集群的總量，包括其絕對水平和增長；另一方面區內產業集群所創造的價值在整個地區經濟所占的比重。

城鎮化發展

對于重點開發區的城鎮化發展考察三個方面的內容，重點開發區內城市化水平；重點開發區內外來人口轉移的狀況；重點開發區內新增城市人口與新增城市建設用地的比值。

重點開發區一方面需要不斷提升自身的城市化水平，不斷將本地區的原有農村人口吸納為城市人口，另一方面還要承接限制開發和禁止開發區域的人口轉移。因此我們將不僅需要考察重點開發區城市化水平的變化，還要考察重點開發區吸納其他地區的外來人口的狀況。與此同時，為了避免當前地方政府在城市化過程中過多占用土地的狀況，我們利用新增城市人口與新增城市建設用地的比值對重點開法區的城市化進程中的土地集約效益進行評價。

基礎設施改善

對于重點開放區的基礎設施改善考察兩個方面的內容，一是固定資產投資中用于基礎設施的投資；二是考察重點開發區內基礎設施的具體狀況。

對于固定資產投資中用于基礎設施的投資包括兩方面內容，既考察用于基礎設施的固定資產投資的總值，也考察基礎設施固定資產投資所占總投資的比重。重點開發區基礎設施的具體狀況分別考察開發區內公路密度、鐵路密度以及手機和本地電話容量三個方面內容。

三、“限制開發區”績效評價指標體系的具體設計

在《十一五規劃綱要》中明確指出，“限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域。要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區域性的重要生態功能區”；而且“對限制開發區域，要突出生態環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價”。

因此，對于限制開發區，將從兩個方面加以考察，分別是“資源利用和生態環境保護”和“區域發展”。

資源利用和生態環境保護

對于限制開發區的資源利用和生態環境保護，主要考察三個方面，生態保護；資源利用和環境保護狀況；資源利用和污染排放強度。

生態保護主要評價限制開發區的生態系統脆弱性和生態重要性。生態脆弱性是度量生態系統脆弱性程度的復合性指標，用來判斷一個地區自然或人為作用可能造成生態系統的脆弱程度、及其對開發的限制程度，它同時考察這個區域的沙漠化程度、土壤侵蝕程度、石漠化程度、土壤鹽漬化程度、生態脆弱帶和環境脆弱等各種因素。生態重要性則評估特定區域的生態系統對全國和較大區域的重要程度和保護價值的大學，它反映需要保護的特定動植物、以及水源、濕地、森林、草原/草甸、自然景觀的狀況。生態重要性由