工程結算審計結論效力

工程結算審計結論效力一、引言隨著我國固定資產投資規模的持續擴大，政府投資的公共基礎設施、民生保障類工程項目數量不斷增長，工程結算審計作為保障財政資金使用效益、防范國有資產流失、遏制工程建設領域腐敗的重要監督手段，其作用日益凸顯。但在實踐中，圍繞工程結算審計結論的效力邊界、適用范圍產生的糾紛數量也逐年攀升，部分場景下出現審計結論不當干預發承包雙方正常結算、損害施工企業合法權益的問題，也有部分場景下審計結論的監督效力未能充分發揮，導致多付工程款、資金浪費的問題難以整改。因此，清晰界定工程結算審計結論的效力內涵、適用規則，厘清不同場景下的效力邊界，既是完善審計監督體系的必然要求，也是維護建筑市場公平秩序、平衡公共利益與市場主體合法權益的核心命題。二、工程結算審計結論效力的基本內涵與法理基礎（一）工程結算審計結論的核心屬性工程結算審計是審計機關依據審計法等相關法律法規，對政府投資和以政府投資為主的建設項目的工程結算的真實性、合法性、效益性進行的監督活動，最終形成的審計結論是審計機關履行行政監督職能所產出的正式文書，本質上屬于行政確認類公文。從屬性來看，工程結算審計結論首先具有行政公定力，即審計結論一經作出，非經法定程序撤銷或變更，即推定其合法有效，被審計單位（通常為項目建設單位）應當首先遵照執行（審計署審計科研所，2020）。其次，工程結算審計結論具有事實證明力，其形成過程中包含了對項目工程量、計價依據、變更簽證等核心結算資料的核查，相關核算結果能夠客觀反映項目結算的實際情況，可作為多場景下認定事實的依據。（二）工程結算審計結論效力的法理基礎工程結算審計結論的效力來源是雙重的，一方面來源于行政法律法規賦予審計機關的監督職權，這部分效力僅作用于行政法律關系的相對人，也就是與審計機關形成監督與被監督關系的建設單位，其核心是要求建設單位落實整改要求、規范資金使用行為。另一方面，當審計結論進入民事、司法場景時，其效力來源于自身的客觀性、合法性與關聯性，而非行政職權的強制力。這里需要明確區分行政法律關系和民事法律關系的邊界，審計機關與建設單位之間是行政監督關系，而建設單位與施工單位之間是平等的民事合同關系，兩種法律關系的調整規則、權利義務來源完全不同，不能將行政關系下的約束力直接延伸到民事關系中（王利明，2021）。這也是界定工程結算審計結論效力邊界的核心法理依據，避免出現行政權不當干預民事主體意思自治的問題。三、工程結算審計結論效力的分場景適用規則厘清基本內涵和法理基礎之后，需要進一步明確不同場景下工程結算審計結論的具體適用規則，才能為實踐中的效力認定提供清晰指引。（一）行政監管場景下的當然拘束力在審計機關履行行政監督職責的場景下，工程結算審計結論對被審計單位也就是建設單位具有完全的拘束力，這是審計監督職能的應有之義。具體而言，審計結論中認定的結算不實、多計工程款、虛增工程量等問題，建設單位必須在規定時限內整改，包括向施工單位追回多付的資金、調整相關財務賬目、追究內部相關責任人的管理責任等，若建設單位拒不整改，審計機關有權依法作出行政處罰，或移送相關部門追究責任。這種效力是基于審計法的直接規定，不需要征得其他主體的同意，也不受民事合同約定的影響，其核心目標是保障財政資金的使用合規，維護公共利益（中國建設工程造價管理協會，2019）。比如審計發現某市政道路項目建設單位違反合同約定多計了排水工程的工程量，多支付施工單位上千萬元工程款，審計結論作出后，建設單位必須依照要求向施工單位追回該部分款項，否則將承擔相應的行政責任。（二）民事結算糾紛場景下的受限效力在建設單位與施工單位就工程結算產生民事糾紛的場景下，工程結算審計結論的效力不是絕對的，而是要根據雙方的合同約定具體判斷。第一種情況是發承包雙方在簽訂建設工程施工合同時，明確約定以審計機關作出的結算審計結論作為最終結算依據，該約定屬于雙方的意思自治，符合民法典的相關規定，此時審計結論可以直接作為雙方結算的依據，除非有證據證明審計結論存在程序嚴重違法、核算結果明顯錯誤等法定無效或可撤銷的情形（最高人民法院民事審判第一庭，2022）。需要注意的是，即便有此類約定，若建設單位無正當理由拖延審計超過合理期限，施工單位也有權要求按照現有結算資料支付工程款，避免出現建設單位以審計為由長期拖欠工程款的問題。第二種情況是雙方合同中沒有約定以審計結論作為結算依據，此時審計結論僅能作為普通的證據使用，不能直接約束施工單位，也不能否定雙方已經達成的結算協議的效力。因為施工單位不是審計行政關系的相對人，沒有參與審計程序的法定義務，也沒有對審計結論發表意見的法定渠道，若直接將審計結論強加給施工單位，相當于變相變更了合同約定的計價規則，損害了施工單位的合法權益。比如近年來多地法院審理的工程結算糾紛案件中，建設單位以審計機關核減了工程款為由要求施工單位返還多收款項，但因為合同未約定以審計結論為結算依據，法院均駁回了建設單位的訴訟請求，明確認定雙方自行達成的結算協議效力優先。（三）刑事司法追責場景下的證據效力在工程建設領域涉及刑事犯罪的案件中，比如建設單位工作人員與施工方串通虛增工程量騙取國有資金、施工方偽造結算資料詐騙工程款、相關工作人員收受賄賂為不實結算開綠燈等場景下，工程結算審計結論可以作為認定案件事實的核心證據之一。審計結論中對不實結算金額、虛增工程量、違規計價等內容的認定，能夠直接證明國有資產損失的規模、涉案金額的大小，為司法機關定罪量刑提供參考。但需要注意的是，審計結論作為證據使用時，必須經過司法機關的查證屬實，且要聽取控辯雙方的質證意見，若存在程序違法、核算依據不足等問題，也不能作為定案的依據（最高人民檢察院第三檢察廳，2021）。四、工程結算審計結論效力認定中的常見誤區與實踐困境盡管當前已經形成了分場景的效力認定基本規則，但實踐中無論是市場主體還是部分行政機關，對工程結算審計結論的效力仍存在不少認知誤區，也衍生出一系列的效力沖突問題，影響了審計監督作用的發揮和市場主體的權益保障。（一）常見的認知誤區第一個誤區是“審計結論當然替代民事結算”，此前不少地方出于強化政府投資項目資金監管的目的，在地方性法規或規范性文件中直接規定所有政府投資項目的工程結算必須以審計機關的審計結論作為最終依據，無論合同是否有相關約定，這種規定本質上是通過行政權力限制了民事主體的契約自由，超越了立法權限。該類規定不僅違反了上位法的要求，也在一定程度上加劇了施工企業的回款壓力，不少中小施工企業因為不得不接受未約定的審計核減，導致利潤被侵蝕，甚至出現經營困難的問題。全國人大常委會法制工作委員會此前針對該類問題作出過審查意見，明確指出此類規定限制了民事權利，違反了民法典的基本精神，應當予以清理糾正（全國人大常委會法制工作委員會，2017）。但時至今日，仍有部分基層建設單位和審計機關持有這種錯誤認知，強制要求施工單位接受未在合同中約定的審計結論，引發大量矛盾糾紛。第二個誤區是“審計結論絕對不可質疑”，部分審計機關認為自身作出的審計結論屬于行政公文，具有當然的正確性，拒絕聽取施工單位的異議，也不允許對審計內容進行復核。但實際上，審計結論的正確性建立在程序合法、資料完整、核算依據充分的基礎上，若確實存在審計人員未核查原始簽證、計價規則適用錯誤、工程量核算偏差等問題，相關利害關系人有權申請行政復議或行政訴訟要求撤銷或變更審計結論，在民事訴訟中也可以申請法院委托第三方造價鑒定機構對結算金額重新核算，并非必須完全采信審計結論。（二）實踐中的效力沖突問題首先是行政監督目標與民事契約自由的沖突，審計機關的核心目標是保障財政資金不被浪費，因此在審計過程中往往傾向于嚴格核減一切可能存在的不實支出，甚至會突破合同約定的計價標準進行核減，而施工單位則要求按照合同約定的計價規則進行結算，雙方的訴求存在天然的分歧。比如部分固定總價合同的項目，審計機關以部分工程未實際施工為由要求核減總價，但合同約定的固定總價的調整條件并未觸發，此時審計結論的效力就會和合同效力產生沖突。其次是審計程序瑕疵導致的效力減損問題，實踐中不少審計項目在開展過程中僅與建設單位對接，從未通知施工單位參與核對，對施工單位提交的變更簽證、索賠資料等也不予采信，甚至在審計結論作出后也不告知施工單位，導致施工單位無法及時提出異議，這種程序瑕疵會直接導致審計結論的公正性不足，在民事糾紛中往往不會被法院采信。根據中國建筑學會建筑經濟分會發布的相關研究報告，近三年國內審理的工程結算糾紛案件中，有超過三成的審計結論因為未保障施工單位的程序權利而被法院不予采納，這也反映出程序合規對審計結論效力的重要影響（中國建筑學會建筑經濟分會，2023）。五、優化工程結算審計結論效力認定的實踐路徑要解決當前工程結算審計結論效力認定中的各類問題，需要從規則完善、程序優化、機制健全等多方面入手，構建更加科學合理的效力認定體系。（一）明確分層適用的效力認定規則相關主管部門應當出臺更加細化的操作規范，進一步明確不同場景下審計結論的效力邊界，避免一刀切的適用規則。首先要明確行政監管場景下審計結論對建設單位的當然拘束力，要求建設單位必須落實審計整改要求，不得因與施工單位的民事糾紛拒絕整改。其次要明確民事場景下“約定優先”的基本規則，只有雙方在合同中明確約定以審計結論作為結算依據的，才可以將審計結論作為結算依據，否則不得將審計結論強加給施工單位。同時要明確，即使合同約定了以審計結論為結算依據，若審計機關無正當理由長期未出具審計結論，或者審計結論存在明顯錯誤的，施工單位有權要求按照合同約定的計價規則進行結算，避免出現建設單位以審計為由長期拖欠工程款的問題。（二）完善審計程序的公正性保障機制審計機關應當優化工程結算審計的工作流程，將施工單位納入審計程序的參與主體范圍，保障施工單位的知情權、陳述權和申辯權。在審計開展過程中，涉及到工程量核減、簽證不認可、計價標準爭議等與施工單位利益相關的事項時，應當及時通知施工單位到場核對，充分聽取施工單位的意見，要求施工單位提供相關證明材料。審計結論作出后，除了送達給建設單位之外，也應當同時送達給施工單位，明確告知施工單位提出異議的渠道和時限，對施工單位提出的異議要認真復核，確有錯誤的要及時調整審計結論。只有程序公正的審計結論，才能獲得各方主體的認可，也才能真正發揮應有的效力。（三）建立多元的效力沖突化解機制針對審計結論與民事結算之間的沖突問題，各地應當建立專門的工程結算爭議調解機制，由住房和城鄉建設部門、審計機關、造價行業協會的專業人員組成調解委員會，在雙方產生爭議時優先通過調解方式解決，不用直接進入行政復議或訴訟程序。對于爭議較大的結算事項，可以共同委托雙方認可的第三方造價咨詢機構進行中立復核，復核結果可以作為調整審計結論或者達成結算協議的依據。此外，還要完善審計機關與司法機關的溝通銜接機制，統一審計結論的司法采信標準，避免出現同類型案件不同判決的問題，維護規則的統一性（住房和城鄉建設部市場監管司，2022）。六、結語工程結算審計結論的效力問題，本質上是公共利益與市場主體合法權益的平衡問題，既要充分發揮審計的監督職能，保障國有資金的使用效益，防止