風景名勝區保護法律

風景名勝區保護法律一、風景名勝區保護法律的立法基礎與發展脈絡（一）風景名勝區保護法律的核心價值定位風景名勝區是兼具自然屬性、文化屬性與公共屬性的特殊國土空間，既包含稀缺的地質地貌、完整的生態系統、珍稀的動植物資源等自然遺產，也承載著歷史遺跡、民俗傳統、文化景觀等人文遺產，是屬于全體社會公眾共同所有的寶貴財富，也是代際傳承的重要公共資源。從生態維度看，多數風景名勝區是重要的生態功能區，承擔著涵養水源、保持水土、維護生物多樣性的關鍵作用，是國家生態安全屏障的重要組成部分；從文化維度看，不少風景名勝區是中華文明傳承的重要載體，留存著千百年以來人類與自然和諧共生的歷史痕跡，具有不可復制、不可再生的文化價值；從社會維度看，風景名勝區是公眾享受自然、接受文化熏陶的公共服務空間，承擔著滿足人民群眾美好生活需要的公共服務職能。正是基于三重屬性的疊加，風景名勝區的保護不能僅依靠行政指令或市場調節，必須通過剛性的法律制度劃定保護紅線、明確權利義務、規范各類行為，才能實現資源的永續利用。正如學者所言，風景名勝區是兼具生態、文化、社會三重公共屬性的特殊國土空間，法律保護是避免其遭到不可逆破壞的最可靠保障（王毅，2020）。（二）我國風景名勝區保護法律的發展沿革我國風景名勝區保護的法治建設經歷了從無到有、從粗到細的逐步完善過程。改革開放初期，隨著國內旅游需求的逐步釋放，各地風景名勝資源開發的熱情不斷高漲，但也出現了亂搭亂建、破壞景觀、過度開發等問題，為了規范管理，國家出臺了首部全國性的風景名勝區管理規范性文件，初步確立了風景名勝區的管理框架。此后經過十余年的實踐探索，我國正式出臺了專門的行政法規，對風景名勝區的設立、規劃、保護、利用、管理等環節作出了系統性規定，標志著風景名勝區保護正式進入法治化軌道。之后隨著生態文明建設的持續推進，相關行政法規又經過了多次修訂，進一步強化了保護優先的原則，加大了對違法違規行為的處罰力度。截至目前，我國已經形成了以《風景名勝區條例》為核心，輔以環境保護法、文物保護法、森林法、草原法等專項領域法律，以及各地方出臺的風景名勝區配套法規、規章共同構成的法律體系，覆蓋了風景名勝區從設立到管理的全流程。對此有研究指出，我國現行的風景名勝區保護法律體系是隨著生態保護認知的深化逐步建立的，既符合我國風景名勝區管理的實際需求，也與國際自然文化遺產保護的通行規則接軌（周珂，2019）。經過數十年的發展，我國已經建立起相對完整的風景名勝區保護法律制度框架，其核心內容可以歸納為四項基礎制度。二、現行風景名勝區保護法律的核心制度框架（一）分級分類保護制度我國風景名勝區實行分級設立與分類保護相結合的制度，首先按照資源的珍貴程度、觀賞價值、文化價值，將風景名勝區劃分為國家級和省級兩個層級，分別由國務院和省級人民政府審批設立，從入口端保障風景名勝區的資源品質。其次，所有風景名勝區都要劃定核心景區與一般景區，核心景區是資源價值最高、生態最脆弱、最需要嚴格保護的區域，法律明確規定核心景區內不得建設任何與資源保護無關的設施，已經建成的要逐步遷出，從空間層面劃出了不可觸碰的保護紅線。此外，風景名勝區內的山體、水體、植被、野生動物、文物古跡、地質遺跡等各類資源都要納入分類保護清單，不同類別的資源適用不同的保護標準，比如對文物古跡要按照文物保護法的要求進行專項保護，對珍稀動植物要劃定專門的保護區域，禁止無關人員進入。相關研究表明，分級分類保護制度能夠根據資源的不同保護需求適用差異化的保護措施，既避免了過度保護影響公共服務供給，也防止了保護不足導致資源破壞（李啟家，2021）。（二）規劃管控制度規劃是風景名勝區所有保護、開發、利用活動的唯一法定依據，我國風景名勝區實行兩級規劃制度，分別為總體規劃和詳細規劃。總體規劃的期限一般為二十年，需要明確風景名勝區的保護范圍、核心景區邊界、資源保護目標、生態修復措施、開發強度控制、公共服務設施布局等核心內容，編制過程中需要經過多輪專家論證，充分征求公眾意見，最終報原審批設立風景名勝區的人民政府批準。詳細規劃則是在總體規劃的框架下，對核心景區、重點開發區域的建設項目作出具體安排，明確建設項目的位置、規模、風格、高度等具體要求。法律明確規定，風景名勝區規劃一經批準就具有法定效力，任何單位和個人不得違反規劃開展活動，確需調整規劃的必須經過原審批機關批準，從制度層面避免了“一任領導一個規劃”的短期行為。正如最高人民法院相關指導文件指出，風景名勝區規劃是認定相關開發建設行為是否合法的核心依據，違反規劃的建設活動一律屬于違法建設（最高人民法院環境資源審判庭，2022）。（三）開發行為限制制度為了平衡保護與利用的關系，法律對風景名勝區內的開發建設活動、經營活動都作出了嚴格的限制性規定。首先是建設項目審批的“前置審核”制度，風景名勝區內所有建設項目在辦理土地、規劃、施工等審批手續之前，必須先經過風景名勝區管理機構的審核同意，確保建設項目符合風景名勝區規劃的要求，從源頭避免不符合保護要求的項目落地。其次是禁止性規定，明確核心景區內不得建設賓館、招待所、培訓中心、療養院等與保護無關的經營性設施，風景名勝區內不得建設污染環境、破壞景觀或者妨礙游覽的項目。此外，風景名勝區內的經營性項目實行特許經營制度，需要通過公開公平的競爭方式選擇經營者，特許經營收入優先用于風景名勝區的保護和管理，避免公共資源被少數人謀取私利。相關研究表明，特許經營制度既能發揮市場的作用提升景區的服務質量，也能保障風景名勝資源的公共屬性不受侵蝕（王樹義，2020）。（四）違法責任追究制度我國風景名勝區保護法律已經建立了民事、行政、刑事三位一體的責任追究體系，大幅提高了違法成本。在行政責任層面，對違法建設、破壞景觀植被、未經審批開展經營活動等行為，除了責令停止違法行為、限期恢復原狀或者采取補救措施之外，還設置了較高額度的罰款，對個人和單位的違法違規行為都有明確的處罰標準。在民事責任層面，破壞風景名勝資源的主體需要承擔生態環境損害賠償責任，對遭到破壞的生態環境進行修復，不能修復的要賠償相應的生態環境損害費用。在刑事責任層面，對嚴重破壞風景名勝資源、構成犯罪的，要依法追究刑事責任。此外，對地方政府及相關部門工作人員違法審批建設項目、履職不力造成資源破壞的，還要依法給予政務處分，構成犯罪的同樣追究刑事責任。正如學者所言，“修復優先、處罰從嚴、問責到人”的責任體系，能夠對潛在的違法主體形成有效威懾（呂忠梅，2021）。盡管當前的制度設計已經覆蓋了風景名勝區保護的主要環節，但在多年的實施過程中，受多重因素影響，法律的執行效果與預期目標仍然存在一定差距，暴露出不少現實困境。三、當前風景名勝區保護法律實施的現實困境（一）法律體系的層級效力不足當前我國風景名勝區保護的核心依據是行政法規《風景名勝區條例》，尚未出臺專門的上位法律，導致整個制度體系的效力層級不高，在實踐中容易出現與其他專項法律的沖突問題。由于《風景名勝區條例》屬于行政法規，效力低于法律，當風景名勝區的保護要求與土地管理法、森林法、草原法等專項法律的相關規定出現沖突時，按照上位法優于下位法的原則，往往要優先適用其他專項法律，而這些專項法律的立法目的并不完全聚焦于風景名勝區的整體保護，就可能出現“合法破壞”的尷尬情況。比如部分區域按照林業管理相關規定可以開展合理的采伐活動，但采伐行為可能破壞風景名勝區的整體景觀，而管理機構卻難以依據《風景名勝區條例》禁止相關行為。此外，效力層級不足也導致風景名勝區管理機構的權限難以得到明確，無法有效協調自然資源、林業、文物、文旅等多個部門的管理職責，“多龍治水”的問題長期存在。有研究明確指出，上位法缺失是當前風景名勝區保護法律體系最核心的短板，直接制約了法律的實施效力（秦天寶，2022）。（二）保護與發展的利益協調機制缺失風景名勝區的保護不可避免會涉及地方政府、周邊居民、經營主體等多方利益，而現行法律對各方利益的協調機制規定較為原則，導致實踐中保護與發展的矛盾頻發。一方面，部分地方政府存在“重開發、輕保護”的政績導向，將風景名勝區視為拉動地方經濟、增加財政收入的“搖錢樹”，為了吸引投資不惜違反規劃審批商業開發項目，在景區內修建大量的游樂設施、高檔酒店、商業商鋪，不僅破壞了自然景觀，還推高了旅游成本，損害了風景名勝區的公共屬性。另一方面，風景名勝區周邊的居民世世代代依靠當地的山林、土地開展生產活動，風景名勝區設立之后，為了保護資源限制了采伐、放牧、建房等傳統生產活動，但相應的生態補償機制不完善，居民的收入受到影響卻得不到合理的補償，容易產生抵觸情緒，甚至出現私自破壞保護設施、違規開展生產活動的情況，反而不利于保護工作的開展。正如中國法學會相關調研報告指出，利益協調機制缺失是導致風景名勝區“保護難”的核心根源，沒有合理的利益分配就沒有可持續的保護（中國法學會環境資源法學研究會，2021）。（三）公眾參與的保障機制不完善風景名勝區屬于公共資源，公眾的參與和監督是法律有效實施的重要基礎，但現行法律對公眾參與的規定較為籠統，缺乏可操作的程序保障。一方面，風景名勝區的規劃編制、項目審批等環節的公眾參與要求多為倡導性規定，沒有明確公示的范圍、時間、意見反饋渠道、意見采納規則等具體內容，導致實踐中公眾往往只能看到最終的規劃結果，沒有機會參與到決策過程中，不少合理訴求得不到表達和回應。另一方面，社會監督的渠道不暢通，法律雖然規定任何單位和個人都有權舉報破壞風景名勝資源的行為，但沒有明確舉報的受理部門、處理時限、反饋機制以及舉報獎勵制度，導致不少公眾發現違法行為后不知道該向誰舉報，舉報之后也得不到反饋，打擊了公眾參與監督的積極性。此外，雖然我國已經建立了環境公益訴訟制度，但針對風景名勝區破壞行為的公益訴訟適用范圍仍然較窄，訴訟主體的資格限制較多，難以充分發揮公益訴訟的監督作用。（四）執法保障力度不足法律的生命在于實施，而足夠的執法保障是實施的前提，但當前不少風景名勝區的執法力量薄弱，難以滿足實際保護需求。首先，不少風景名勝區的管理機構屬于事業單位，不是法定的行政執法主體，沒有獨立的行政處罰權，發現違法行為之后只能協調相關行政部門開展聯合執法，不僅執法效率低，還容易出現部門之間推諉扯皮的情況。其次，執法人員和技術裝備不足，不少風景名勝區面積大、范圍廣、地形復雜，現有執法人員數量難以實現全面巡查，加上缺乏無人機、遙感監測等現代化的技術手段，很多破壞行為難以及時發現，往往是造成了嚴重后果之后才被察覺，錯過了最佳的修復時機。此外，執法過程中還經常面臨人情干擾、地方保護等問題，不少違法違規行為因為有地方政府的默許，難以得到依法查處，導致法律的威懾力大打折扣。針對上述問題，需要結合我國風景名勝區保護的實際需求，從制度設計到實施機制全鏈條優化完善，切實提升法律的保護效能。四、風景名勝區保護法律的完善路徑（一）提升立法層級，完善法律體系解決當前制度沖突、效力不足問題的核心舉措是制定專門的《風景名勝區保護法》，將現行行政法規的相關制度上升為法律，提升整個制度體系的效力層級。一方面，要在專門法律中明確“保護優先、公眾參與、利益共享、永續利用”的基本原則，明確風景名勝區的公共屬性定位，規定所有開發利用活動都必須服從保護的需要，不得為了短期經濟利益犧牲風景名勝資源。另一方面，要在法律中明確各相關部門的職責邊界，建立由風景名勝區管理機構牽頭的跨部門協調機制，賦予管理機構相對集中的行政處罰權，解決多頭管理、權責不清的問題。同時還要做好與土地管理、環境保護、文物保護、林業草原等領域專項法律的銜接，明確風景名勝區保護的特殊適用規則，避免出現法律適用沖突。多位環境法學者都提出，制定專門的風景名勝區保護法律，是完善我國風景名勝區保護制度體系的首要任務，能夠從根本上解決當前實踐中的諸多矛盾（周珂，2023）。（二）健全利益協調與約束機制平衡保護與發展的關系，需要從激勵和約束兩個維度完善相關制度。在約束機制層面，要建立風景名勝區保護終身問責制，將風景名勝資源的保護成效納入地方政府的績效考核體系，明確地方政府主要負責人是本行政區域內風景名勝區保護的第一責任人，對任期內違規審批建設項目、造成風景名勝資源破壞的，即使調離原崗位也要追究相應的責任，從根源上遏制地方政府過度開發的沖動。在激勵機制層面，要完善風景名勝區生態補償制度，明確補償的主體、標準、資金來源，要求從風景名勝區的門票收入、特許經營收入中提取不低于一定比例的資金，專門用于對周邊居民的補償，同時還要加大財政轉移支付力度，扶持周邊居民發展生態旅游、特色農產品種植、傳統手工藝生產等綠色產業，讓居民從保護中獲得實實在在的收益，主動參與到保護工作中。正如最高人民檢察院相關指導意見指出，只有建立“責任有人擔、保護有收益”的機制，才能形成可持續的保護格局（最高人民檢察院，2022）。（三）完善公眾參與和社會監督機制要將公眾參與的要求落到實處，制定可操作的程序規則，保障公眾的知情權、參與權、監督權。首先要明確風景名勝區規劃編制、重大項目審批的公示聽證程序，要求相關草案必須提前向社會公示不少于三十天，通過聽證會、座談會、入戶走訪等方式充分征求公眾尤其是周邊居民的意見，對公眾提出的合理意見必須予以采納，不予采納的要書面說明理由并向社會公開。其次要完善舉報獎勵制度，明確破壞風景名勝資源行為的舉報受理部門、處理時限、反饋流程，對查證屬實的舉報人給予一定的物質獎勵，同時做好舉報人信息保護工作，消除公眾舉報的后顧之憂。此外還要擴大環境公益訴訟的適用范圍，降低環保組織、檢察機關針對風景名勝區破壞行為提起公益訴訟的門檻，支持各類社會主體通過司法途徑監督風景名勝區的保護工作，形成全社會共同參與保護的良好格局。（四）強化執法保障與責任追究首先要明確風景名勝區管理機構的行政執法主體地