國際經濟合作第十四章-國際發展援助

第十四章國際發展援助第一節國際發展援助概述第二節國際發展援助的方式和機構第三節中國對外經濟技術援助第一節國際發展援助概述一、國際發展援助的定義（一）關于國際發展援助的幾種提法1.國際經濟技術援助（InternationalEconomicandTechnologyAid）國際經濟技術援助是一種比較傳統的提法，中國過去的提法與此類同，為“對外經濟技術援助”，具體來說，“經濟援助是資金、物資的支援和幫助，技術援助是智力、技能、資料、工藝的支援和幫助”。2.國際發展援助(InternationalDevelopmentAssistance)聯合國發展系統多采用國際發展援助的提法。這一概念主要是指在聯合國范圍內“為促成國際合作，以解決國際間屬于經濟、社會、文化及人類福利性質之國際問題”，面向發展中國家提供的一種援助。國際開發協會(IDA)、經濟合作與發展組織(OECD)的發展援助委員會(DAC)在提供援助時，常用“開發”或“發展”等詞，將其稱為“國際開發援助”。3.其他提法在西方國家，還有人認為國際發展援助是一種“資源轉移”，是“資本流動”或是“國際轉讓”。這些提法多見于經濟學教科書中。（二）國際發展援助的定義是指發達國家或高收入的發展中國家及其所屬機構、國際有關組織、社會團體以提供資金、物資、設備、技術或資料等方式，幫助發展中國家發展經濟和提高社會福利的具體活動。國際發展援助分有償和無償兩種，其形式有贈與、中長期無息或低息貸款以及促進受援國經濟和技術發展的具體措施。國際發展援助屬于資本運動的范疇，以資本運動為主導，并伴隨著資源、技術和勞動力等生產要素在國際間的移動，它采用的各種方式和方法均為資本運動的派生形式。二、國際發展援助概況國際發展援助于二戰后得以迅速發展，總的來看，主要經歷以下四個不同的階段：（一）第一階段（二戰后至20世紀50年代末）國際發展援助的初始階段。美國為援助西歐各國經濟的恢復發展開始實施“馬歇爾計劃（實施時間為4年，共提供114億美元的援助，其中90%是無償援助）”；前蘇聯為加強社會主義陣營，對東歐等社會主義國家也開始提供援助。由此形成的社會主義和資本主義兩大陣營對壘的格局成為雙方制定援外政策的出發點。（二）第二階段（20世紀60年代）20世紀60年代后，一批殖民地、附屬國紛紛獨立成為發展中國家。受援對象由兩類不同性質的國家轉向發展中國家，國際發展援助進入一個新的階段。（爭奪原料基地和銷售市場）與此同時，多邊國際機構，如世界銀行、聯合國開發計劃署、亞洲、非洲、泛美銀行等開始對發展中國家提供資金和技術，在援助方面發揮了日益重要的作用。（三）第三階段（20世紀70年代）這一時期，西方主要發達國家受經濟滯脹的影響，對外援助停滯。根據聯合國的國際發展戰略，1971年至1980年，發達國家對發展中國家提供的官方發展援助應占其GDP的0.7%，但其實際執行的結果都低于這個指標。同時期，隨著大量的石油美元流入中東地區及其他石油國家，石油輸出國逐漸成為援助發展中國家的重要力量。（開拓了發展中國家之間相互援助的新態勢）（四）第四階段20世紀80年代以來，西方經濟增長緩慢，前蘇聯和東歐國家在經濟調整中遇到困難，石油生產國受油價下跌的沖擊很大，因而都在不同程度上削減了對外援助，出現了“援助疲軟”階段。20世紀90年代以后，西方國家的發展援助正在朝多極化的新格局演變，美國、英國、德國、澳大利亞等國地位有所下降，而日本、加拿大、丹麥、法國、意大利等國的影響力上升。2000年后，以聯合國“千年發展目標”為標志，國際社會不斷加大對發展問題的關注，對發展中國家援助的力度也在不斷加強。三、國際發展援助的特點1.發展援助促進了世界經濟，特別是發展中國家的發展，同時也促進了發達國家的發展。2.大部分援助國沒有達到聯合國規定的援助標準，但是國際發展援助已受到越來越多的重視。3.援助與國家發展戰略聯系密切“馬歇爾計劃”前蘇聯對其他社會主義的援助西方發達國家以經濟援助為手段，要求受援國必須按西方國家的意圖進行政治和經濟改革。4.雙邊發展援助的地理分布相對穩定美國發展援助的重點在拉丁美洲和中東地區，法國集中在非洲法語系的國家，英國將南亞和非洲的英聯邦國家視為援助的主要對象，日本則將大部分援助給予我國及東南亞各國，而石油輸出國組織的成員國將援款的80%以上給予阿拉伯國家。近些年，主要援助國都加強了對撒哈拉以南地區非洲國家的援助，減少了對南亞國家的援助。5.援助的機構和形式出現了變化6.附加條件越來越多限制采購、政治、軍事和外交工具等第二節國際發展援助的方式和機構一、國際發展援助方式（一）按援助提供的方式可以分為：1.財政援助(FinancialAssistance)指援助國或多邊機構為滿足受援國經濟和社會發展的需要以及為解決其財政困難，而向受援國提供的資金或物資援助。財政援助分贈款和貸款兩種。貸款又分為無息貸款和有息貸款。有息貸款的利率一般低于市場利率，期限也比較長，而且還有寬限期。財政援助在資金的使用方式上可分為官方發展援助、其他官方資金、民間資金和混合資金四種。（1）官方發展援助(OfficialDevelopmentAssistance，簡稱ODA)是發達國家或高收入的發展中國家的官方機構為促進發展中國家的經濟和社會發展的經濟和社會發展，向發展中國家和多邊機構提供的贈款或贈與成分不低于25%的優惠貸款。衡量一個國家的援助資金是否屬于官方發展援助，一般有三個標準：①援助資金由援助國政府機構實施；②援助以促進發展中國家的經濟發展和改善其福利為目的而提供；③援助的條件是寬松的，即每筆貸款的條件必須是減讓性的，其中的贈與成分必須在25%以上。（2）其他官方資金(OtherOfficialFlow，簡稱OOF)是由援助國政府制定的專門銀行或基金會向受援國銀行、進口商或本國的出口商提供的，以促進援助國的商品和勞務出口為目的的資金援助。該援助主要是通過出口信貸來實施的。與官方發展援助的區別在于其他官方資金不是以政府的名義實施的援助。（3）民間資金(PrivateFlow)

由非營利性的團體、教會組織、學術機構等提供的援助，以出口信貸和直接投資的形式來實施的。（4）混合資金(MixedFlow)

官方發展援助和其他官方資金結合的一種方式。2.技術援助(TechnicalAssistance)是指援助國或多邊機構向受援國在智力、技能、咨詢、資料、工藝和培訓等方面提供資助的各種活動。技術援助分為有償和無償兩種。技術援助采用的主要方式有：援助國派遣專家或技術人員到受援國進行技術服務；培訓受援國的技術人員，接受留學生和研究生；承擔考察、勘探、可行性研究、設計等投資前活動；提供技術資料和文獻；提供物資和設備；以及幫助受援國建立科研機構、學校、醫院、職業培訓中心和技術推廣站等。（二）按援助資金的流動渠道可以分為1.雙邊援助(BilateralAssistance)指兩個國家或地區之間通過簽訂發展援助協議或經濟技術合作協定，由一國（援助國）以直接提供無償或有償款項、技術、設備和物資等方式，幫助另一國（受援國）發展經濟或渡過暫時的難關而進行的援助活動。雙邊援助以雙邊贈與和雙邊直接貸款的方式進行。贈款一般采用技術援助、糧食援助、債務減免和緊急援助等方式進行。國際援助中雙邊援助占主導，其中財政援助占較大比重。雙邊援助的流向與雙方的政治和經濟利益有密切的關系。2.多邊援助(MultilateralAssistance)是指多邊機構利用成員國的捐款、認繳的股本、優惠貸款及在國際資金市場上的籌款或業務收益等，按其制定的援助計劃向發展中國家或地區提供的援助。在多邊援助中，聯合國發展系統主要是以贈款的方式向發展中國家提供無償的技術援助，而國際金融機構及其他多邊機構多以優惠貸款的方式提供財政援助。在特殊情況下，多邊機構還提供緊急援助和救災援助等。（三）按援款的使用方式可以分為：1.項目援助(ProjectAssistance)指援助國政府或多邊機構將援助資金直接用于受援國某一具體建設目標的援助。由于每一個援助目標都是一個具體的建設項目，故稱為項目援助。近些年來，許多發達國家將擴大本國商品的出口和保證短缺物資的進口來源作為提供援助項目的先決條件，因此，項目援助對援助國也甚為有利。項目援助的周期一般較長，而且見效慢，一個項目從計劃、設計、施工到建成一般需要若干年，這就要求受援國在申請項目援助時應從長遠考慮，并兼顧自己的技術能力和管理水平，以達到預期的援助效果。2.方案援助(ProgramAssistance)根據一定的計劃而不是按照某個具體的工程項目提供的援助。這種援助通常用于一般進口撥款、預算補貼、國際收支津貼、償還債務以及區域發展和規劃，甚至包括世界性的發展等方面。方案援助本身一般不與具體的項目相聯系，在多數情況下，方案援助的資金往往附帶有嚴格的使用規定。援助國或多邊機構對方案的執行要進行嚴格的監督與檢查。二、國際發展援助機構具體有多邊援助機構和雙邊援助機構。多邊援助機構主要包括聯合國發展系統的機構、國際金融機構、區域性援助機構。雙邊援助機構是世界各國或地區政府所指定的專門負責利用官方資金向發展中國家提供發展援助的機構。（一）聯合國發展系統(UnitedNationsDevelopmentSystem)該系統是一個非常龐大而復雜的體系，其擁有的30多個組織和機構在世界各國或地區設有眾多的辦事機構或代表處。目前該系統的主要組織和機構有經濟及社會理事會（含5個區域委員會）、開發計劃署、人口活動基金、兒童基金會、技術合作促進發展部、貿易與發展會議、環境規劃署和糧食計劃署等。1.聯合國開發計劃署(UnitedNationsDevelopmentProgram,簡稱UNDP)是聯合國發展系統中從事多邊經濟技術合作的主要協調機構和最大的籌資機構，是根據1965年聯大通過的第2029號決議，將技術援助擴大方案和經濟發展特別基金合并而成的，總部設在美國紐約。開發計劃署的領導機構是理事會，理事會由48個國家的代表組成。其援助資金主要來源于會員國的資源捐款，發達國家是主要的捐款國。開發計劃署根據會員國的捐款總數、受援國的人口總數和受援國人均GDP所確定的指標性規劃數，在符合援助條件的國家之間進行分配援款（人均GDP在500美元以下為援助的基本條件）。2.聯合國人口活動基金會(UnitedNationsFundforPopulationActivities,簡稱UNFPA)人口基金會原名為人口活動信托基金，成立于1967年，1969年改為現名，總部設在美國紐約。其資金主要來自各國政府和各民間機構的捐贈。援款主要用于人口較為稠密的亞洲和太平洋地區國家，他們得到的援款大約占該基金會援款總額的35%以上。人口活動基金會以無償技術援助的方式向發展中國家提供項目援助，內容主要包括：學校內外的教育；計劃生育的宣傳教育及規劃管理和節育手術；人口普查、統計手冊、調查研究和有關人口方面基本數據的收集；關于人口學數據、人口變動、人口發展和社會經濟因素對人口影響等方面的分析；制定人口政策和方案，并對這些政策和方案進行評價；實施人口政策和方案；為婦女、兒童、青年、老年、赤貧者、殘疾者提供特別的援助方案；為人口會議、培訓機構、情報交換所和文件中心的建立提供資助。3.聯合國兒童基金會(UnitedNationsChildren’sFund,簡稱UNICEF)聯合國兒童基金會是聯合國兒童應急基金會的簡稱。1946年12月，為向當時遭受第二次世界大戰破壞地區的兒童提供緊急救濟，聯合國設立了兒童應急基金會，期限僅為3年。1953年10月，聯合國大會正式通過決議將其永久化，總部設在美國紐約，目前，它已發展成為聯合國發展系統的主要籌資機構之一。兒童基金會的援助資金主要來自各成員國政府、國際組織和私人的自愿捐贈，有時也通過出售賀年卡等方式進行籌資活動。該基金會將資金的2/3用于對兒童的營養、衛生和教育提供援助，1/3用于對受援國或地區從事有關兒童工作的人員進行職業培訓。接受兒童基金會援助的國家大致分為三類：需要特別援助的國家，主要包括人均GDP在410美元以下的最不發達國家，兒童不足50萬人而又確實需要特別照顧的小國和暫時需要額外援助的國家；人均收入在410美元以上的發展中國家；已經達到較高經濟發展水平，但由于缺乏專門人才，仍然需要特殊援助的國家。1965年兒童基金會曾獲得諾貝爾和平獎。（二）區域性援助機構目前，從事發展援助活動較多的區域性援助機構有經合組織、歐盟、石油輸出國組織及其成員國設立的有關援助組織。1.經濟合作與發展組織(OrganizationforEconomicCo-operationandDevelopment,簡稱OECD)成立于1961年9月，是一個由發達國家組成的經濟協調機構，其負責對外提供發展援助事務的機構為發展援助委員會。其制定了官方機構向發展中國家和多邊機構提供貸款的贈與成分不得低于25%的標準。該組織已成為發展中國家外部發展資金的主要來源。2.歐盟（EU）由于該聯盟成員國的很多重要原料來自發展中國家，因此，他們非常注意與發展中國家的關系，并不斷增加對發展中國家的援助。歐盟主要由歐洲委員會和歐洲投資銀行負責管理對外援助資金，主要有兩個渠道：一個是洛美協定；另一個是歐盟與許多阿拉伯國家簽有諸如貿易優惠、財政與技術合作和勞務合作等協議。此外，歐盟還常常與其它國際援助機構一起向發展中國家提供聯合援助。3.石油輸出國組織(OrganizationofPetroleumExportingCountries,簡稱OPEC)其主要通過1976年1月設立的石油輸出國組織基金向發展中國家提供援助。該基金的宗旨是利用第三世界產油國的美元向最貧窮的發展中國家提供財政援助和其他方式的援助。援助的重點是農業和能源部門。援助的主要方式是提供長期無息貸款。期限可達20年。貸款的記賬單位和支付貨幣都是美元。此外，其還通過自行設立的阿拉伯經濟與社會開發基金、伊斯蘭開發銀行、阿拉伯非洲經濟開發銀行等區域性援助機構向發展中國家提供援助。第三節我國對外經濟技術援助一、我國對外經濟技術援助的發展歷史以78年黨的十一屆三中全會為界，我國的對外經濟技術援助可以分為兩個大的階段：（一）1950年至1978年的對外援助1.初創階段（1950-1963）為了支持一些國家的民族解放運動并幫助其恢復發展經濟，我國先后向朝鮮、越南和阿爾巴尼亞等20多個國家提供了軍事援助和經濟援助，其中抗美援朝戰爭及其戰后重建是這一時期對外援助的重點。2.發展階段（1964-1970年）隨著我國經濟的恢復發展，對外援助的規模和范圍有了較大發展，支出增加了1倍多，范圍由20多個國家擴展到30多個國家，尤其增加了對非洲的援助以及支援越南抗美戰爭。3.急劇增長階段（1971-1978年）隨著我國恢復聯合國合法席位，為了加強與廣大發展中國家的合作，我國對外援助急劇增長。從范圍上看，援助地區從亞非國家擴展到拉美和南太平洋國家，其中支援越南、老撾和柬埔寨3國的抗美戰爭是這一階段的重點。從規模上看，這8年是過去20年的援助總額的159%，對外援助占我國政府同期財政收入的5.88%，與當時的國力極不協調。（二）1979年至今的對外援助改革開放后，我國的對外援助根據形勢的發展和國家財力、物力的實際情況，量力而行，邁出了調整、改革的步伐。1.調整改革時期（1978-1994）（1）控制規模和結構1978年以前的30年，我國對外援助累計450億元，占同期財政支出的1.73%。1978年開始，調整援助支出，1981-1985這個比例控制在0.72%，1986-1990控制在0.49%。（2）改革援助方式將中國的援助同聯合國多邊援助相結合，聯合國、中國、受援國三方出資，由中方實施項目；對不同項目采取技術合作、管理合作、代管經營、租賃承包、合資經營等方式，提高項目的效益；1983年起全面實行承包責任制，引入競爭機制，調動了企業完成援外項目的積極性。2.新的發展階段（1996年至今）1996年對援外的方式進行了改革。改革的主要內容為：擴大優惠貸款規模，主要采取政府貼息貸款方式進行，一般不再提供無息貸款；根據我國財力的可能，對經濟困難的發展中國家，適當提供無償援助；將一部分無償援助資金與聯合國發展機構的資金相結合，開展發展中國家間的技術合作；對外援助項目重點選擇有利于受援國發展經濟的中小型生產項目，增加技術、人才和智力方面的援助。二、我國對外發展援助的主要方式（一）優惠貸款方式優惠貸款是我國政府指定的金融機構對外提供的具有政府援助性質的中、長期低息貸款。優惠利率與人行公布的基準利率之間的利息差額由我國政府進行補貼。政府貼息優惠貸款主要用于我國企業與受援國企業合資合作建設、經營的生產型項目，或提供我國生產的成套設備和機電產品等。中國進出口銀行是我國政府指定的對外提供優惠貸款的承貸機構；我國駐外使館經濟商務參贊處，在貼息優惠貸款的提供與執行過程中，根據商務部的指示和進出口銀行的委托處理有關優惠貸款的重大問題。我國的援外優惠貸款是一種含有贈與成分的低息貸款，其年利率最高不超過5%，貸款期一般為8-10年，其中贈與成分在25%以上。在實際操作中，受援國普遍反映我國的政府貸款利率比其他國家援助性貸款利率高2-3個百分點，而且還款期較短，優惠程度不夠，甚至有些受援國視我國的政府貸款為商業性貸款。（二）援外項目合資合作方式是我國政府與受援國政府在原則協議的范圍內，雙方政府給予政策和資金支持，我國企業同受援國企業以合資經營、合作經營的方式實施的項目。援外項目合資合作包括三種方式：1.我國政府援建項目已建成的生產性或其他有條件經營的項目，由受援國企業經營轉為雙方企業合資、合作經營；2.我國政府對外新承