教育法典編纂背景下受教育權的部門法基礎及其規范整合

/教育法典編纂背景下受教育權的部門法基礎及其規范整合【摘要】現有理論研究多是從憲法層面探討受教育權問題，并將其歸入公法調整范圍，從而遮蔽了其他部門法視域對于這一問題的拓展意義，也在一定程度上忽略了受教育權在私法領域的研究價值。刑法、民法以及行政法等部門法關于教育條款的規定，同樣是受教育權保障的重要規范基礎。在協同運作方面，受教育權部門法規范的雙向銜接面臨著一定的實踐困境，在實體銜接上缺少技術規制思維，在程序銜接上缺少程序救濟條款。在規范整合方面，統一立典是受教育權部門法規范有效整合的路徑依歸。從分散立法到統一立典，體現了受教育權立法保障的邏輯轉換。從國家教育權到公民學習權，彰顯了受教育權規范整合的權利基礎。從立法論到解釋論，則是受教育權保護規范的具體適用路徑。【關鍵詞】教育法典編纂；受教育權；部門法基礎；統一立典；規范整合 一、問題的提出 長期以來國內學界對于受教育權的探討多是從憲法層面出發，將其放置于公法范圍內展開，受教育權被默認為一種公法問題，并且也形成了一系列的理論研究著作①。具體的研究方法包括規范分析、教育政策分析、比較研究、實證研究等多樣化的方法，形成了憲法保障論、國家義務論以及司法救濟論等理論范式[1]。與此同時，在博士學位論文方面，同樣也有不少學者直接或間接地就受教育權保障問題展開探索②。受教育權的規范體系建構是以憲法規定作為基本統領的，同時以教育法作為基本法，輔以義務教育法、高等教育法、民辦教育促進法、職業教育法、教師法、國家通用語言文字法、家庭教育促進法、學位法等相關法律法規，從而共同構筑受教育權的制度保障框架。現有理論研究關于受教育權問題的深入探討，對受教育權的理論創新與制度完善具有重要的推動作用。現有研究充分肯定了憲法對于受教育權保障的規范價值，同時也對受教育權入憲的重要意義進行了細致地闡述。“公民受教育權作為憲法確認的基本權利，不僅是個人對國家主張的主觀防御權，同時也是憲法的‘基本價值決定’。這就要求國家建立各種相關制度、組織和程序以促進公民受教育權的實現。”[2] 但是，現有理論研究也會陷入一種認知誤區，即認為受教育權的規范基礎主要是源自憲法層面或公法范疇，而相對忽略了其在私法領域的基礎。在憲法之外的其他部門法之中，鮮有關于受教育權保障問題的闡述。憲法對于受教育權的保護規定，需要借助刑法、民法以及行政法等其他部門法途徑來實現與落實。對于受教育權保障體系的規范建構，不能只是重視從憲法層面探討受教育權的保障進路，也應當注重從其他部門法的視角切入。應當挖掘部門法規范對于受教育權的保障價值，據此建構受教育權保障的部門法規范體系，以部門法作為憲法受教育權條款的有效制度補充，從而形成完備的受教育權法律制度保障體系。對此，需要進一步思考的是：部門法究竟能不能為受教育權保障提供規范基礎？受教育權部門法規范之間的銜接是否暢通？教育法法典化對于受教育權部門法的規范整合起著怎樣的功能作用？對這些問題的提出與反思，是建構受教育權部門法規范體系需要積極面對的。受教育權部門法的規范整合應當借助教育法法典化的歷史契機，通過教育立法的統一立典模式，促進受教育權保障規范的價值銜接。本文嘗試從部門法的視角出發，首先對刑法、民法以及行政法中的受教育權保護條款展開規范分析，以期合理建構受教育權的部門法基礎，進而就受教育權部門法規范的銜接關系進行探討，指出在協同運作上面臨的現實困境，最終針對受教育權部門法的規范整合進行闡述，為教育領域的統一立典提供理論參考，以更好地推動我國教育法典的編纂。 二、制度檢視：受教育權保障的部門法進路 雖然《中華人民共和國憲法》第46條一直都是作為受教育權保障的根本法依據而存在的，并被很多學者從學理層面加以解釋和適用，但是并不能據此否定其他部門法作為受教育權保障規范基礎所具有的積極價值。刑法、民法以及行政法等部門法中的部分條款，在一定程度上彰顯了受教育權保障的價值功能，能夠為受教育權的實現提供部門法層面的依據與參照。 (一)受教育權保障的刑法進路 2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國刑法修正案(十一)》，其中第32條規定：“在刑法第二百八十條之一后增加一條，作為第二百八十條之二：‘盜用、冒用他人身份，頂替他人取得的高等學歷教育入學資格、公務員錄用資格、就業安置待遇的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金。組織、指使他人實施前款行為的，依照前款的規定從重處罰。國家工作人員有前兩款行為，又構成其他犯罪的，依照數罪并罰的規定處罰。’”由此便在刑法層面形成了對受教育權的保護依據，公民據此可以針對相關侵權行為提起受教育權的刑事訴訟救濟。刑法修正案增設的受教育權保護規定，在一定程度上填補了刑法在保障公民教育權益方面的立法空白。 此條規定作為刑法文本首次對受教育權的直接性保護規范，是刑法保障公民教育權益的一個重大進步。刑法對受教育權的保障，是刑事立法的重要革新，承繼了憲法對于受教育權保護的基本原則與精神，是對憲法條款設計的進一步細化，增加了刑法規范的可操作性，以及受教育權在刑法層面的可訴性。 刑法這一規定是對社會實踐中出現的冒名頂替侵害受教育權糾紛案件的有力回應，為司法介入受教育權糾紛提供了刑法規制的依據，有助于有效打擊相關違法犯罪行為。在這一規定尚未制定之前，刑法規范對于受教育權的保障一直是處于缺位的狀態。刑法對于侵犯受教育權行為的規制，是將相關違法行為歸屬于妨害社會管理秩序罪范圍之內，并具體設定為擾亂公共秩序罪。從理論研究層面來看，根據受教育權產生、發展的時間順序，可以將受教育權劃分為三個階段的“子權利”，即開始階段的“學習機會權”、過程階段的“學習條件權”和結束階段的“學習成功權”[3]。受教育權三階段的劃分，主要依循的是一種受教育權逐步實現的過程演進邏輯。據此可知，刑法對于“高等學歷教育入學資格”的法益保護，應當屬于學習機會權的范疇。但是，刑法第280條之二同樣存在問題，首先就體現在立法內容上過于籠統與單一，所涉及的行為僅限于盜用、冒用他人身份兩種行為，只是針對特定階段的受教育權，側重于對大學階段受教育資格權利的保護。兩款加重情節也只是從組織、指使他人以及國家工作人員的角度出發，而相對缺乏從對受教育者保護的視角出發。 (二)受教育權保障的民法進路 民事救濟對于受教育權糾紛的解決同樣起著重要的積極作用，民法也是私法保護的重要領域。“受教育權是一項非常復雜且不斷豐富的權利，不僅包括人格利益與財產利益等多重內涵，而且針對公私法不同的主體有不同的義務要求。”[4]相較于刑法而言，民法涉及受教育權保障的條款更為豐富，主要體現為對平等民事主體之間權利義務關系的調整。從民法典對于受教育權保障的基本體系結構來看，其中涉及受教育權的條款主要分布在總則、物權、婚姻家庭以及侵權責任四編當中。具體而言，民法典直接涉及“教育”的條款共計11條，“教育”一詞總共出現19次。通過規范分析可以發現，上述條款都在一定程度上體現了對公民教育權益的保障，為受教育權的實現奠定著部門法規范基礎，是對受教育權法律保障體系建構的一種有益補充。 第一，《中華人民共和國民法典》(簡稱《民法典》)第26條規定，“父母對未成年子女負有撫養、教育和保護的義務”。這一規定明確了父母與未成年子女之間在教育方面的權利義務關系，未成年人作為權利主體，父母對其受教育權的實現負有一定的教育義務，而且這也充分體現了民法關于受教育權保護規范的制度建構。 第二，《民法典》第260條規定，集體所有的不動產和動產包括“集體所有的教育、科學、文化、衛生、體育等設施”。這一規定不是民法關于受教育權保護的直接性規定，屬于間接性規定，主要反映的是對特定教育資源進行規定，從而在一定程度上為受教育權實現提供物質保障。第399條規定，“學校、幼兒園、醫療機構等為公益目的成立的非營利法人的教育設施、醫療衛生設施和其他公益設施”不得抵押。此規定的主要目的是通過對教育設施的特別保護，來確保學校和幼兒園教育活動的有序進行。當然這也體現了民法對于受教育權的制度保護價值。 第三，《民法典》第1058條規定，“夫妻雙方平等享有對未成年子女撫養、教育和保護的權利，共同承擔對未成年子女撫養、教育和保護的義務”。這一規定既賦予了夫妻雙方所享有的教育權利，同時也明確了其對未成年子女所應當承擔的教育義務。第1068條規定，“父母有教育、保護未成年子女的權利和義務”。這一規定在一定程度上是對第26條與第1058條的延續，再次明確了父母對于未成年子女的教育權利和義務。第1072條規定，“繼父母與繼子女間，不得虐待或者歧視。繼父或者繼母和受其撫養教育的繼子女間的權利義務關系，適用本法關于父母子女關系的規定”。此規定起到了解釋的作用，進一步說明了在調整繼父母與受撫養子女之間的權利義務關系時，可以適用的法律規定。第1084條規定，“離婚后，父母對于子女仍有撫養、教育、保護的權利和義務”。這一規定強調的是父母對于子女的教育權利和義務，并不會因為離婚而消減。第1098條規定，收養人應當“有撫養、教育和保護被收養人的能力”。此規定強調收養人應當具備教育能力，這也是其收養子女的重要條件。 第四，《民法典》第1199條規定，“無民事行為能力人在幼兒園、學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學校或者其他教育機構應當承擔侵權責任；但是，能夠證明盡到教育、管理職責的，不承擔侵權責任”。此規定明確了如何對幼兒園、學校以及其他教育機構進行責任認定，教育職責是其中的重要內容。第1200條規定，“限制民事行為能力人在學校或者其他教育機構學習、生活期間受到人身損害，學校或者其他教育機構未盡到教育、管理職責的，應當承擔侵權責任”。這一規定與第1199條相近，只是將保護主體范圍明確為限制民事行為能力人，教育職責依然是學校或者其他教育機構應當承擔的主要職責。 (三)受教育權保障的行政法進路 在行政法的具體條款設計中，關于受教育權的保護規定很少，只有《中華人民共和國行政復議法》第11條體現了行政法對于受教育權的直接性保護。第11條規定，如果出現了“申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行、未依法履行或者不予答復”情形，那么“公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議”。這一規定表明公民在行政機關不履行保護自身受教育權利時，應當享有申請行政復議的權利。因此，行政復議權的行使在一定程度上是行政法賦予公民維護自身受教育權的一種形式與途徑。行政立法為受教育權提供的保障主要屬于靜態層面的保障，而教育行政則成為受教育權的動態保障。教育行政是國家教育制度優勢轉化為治理效能的重要途徑與載體，對于國家教育治理體系和治理能力現代化戰略的實施，起著極其重要的推動作用。 教育領域良法善治目標的實現，需要協調并處理好教育立法與教育行政之間的內在邏輯關系，二者都是教育法治建設的重要環節，都是依法治教不可缺少的關鍵內容。之所以行政法對受教育權的保護規定這么少，主要是因為行政法所調整的對象是行政機關與行政相對人之間的權利義務關系，而較少涉及行政相對人之間的關系。但是，據此也可以發現，行政法作為重要的部門法，并沒有為受教育權的保障提供過多的可以直接參照的規范依據。當然，這也主要是因為在行政法體系之中獨立分離出來了更具領域法性質的教育法體系，教育法為受教育權的保障提供了充分的制度保障，相對而言，狹義層面的行政法對于受教育權的保護規定也就少了一些。《行政復議法》第11條的規定屬于受教育權保障的一個側面，主要規制的責任主體是行政機關，行政機關在不履行積極義務時，應當受到行為性處罰。這里不需要行政機關的消極作為對公民產生實質性侵害，只要行政機關做出了不履行職責的行為，就滿足了公民行使申請行政復議權的條件要求。 三、協同運作：受教育權部門法規范的雙向銜接 憲法對于受教育權保障所面臨的主要困境在于，憲法條款的規定過于原則化，司法實踐直接援引憲法條款進行裁判說理的可操作性不強。憲法對于部門法的涵攝作用也相對有限，各部門法之間對于受教育權保護的規范銜接較為乏力，因而受教育權保護的協同運作機制并未得到有效建立。 (一)受教育權部門法規范的實體銜接 對于受教育權的保障已經不僅僅是一個公法問題或憲法學問題了，而是一個需要整合各部門法規范的權利保障問題，并且在理論研究上需要具備跨學科的學術視野。“傳統部門法理論以法律規范作為法的基本構成元素，把同類法律規范的總稱稱為部門法，把按照一定的標準和原則，劃分為不同的法律部門而形成的內部和諧一致、有機聯系的法律規范的整體稱之為法律體系。”[5]在實體銜接上，主要面臨著以下三個方面的困境。 首先，受教育權部門法規范設計過于分散，沒有形成體系化特征，進而導致實體銜接與內部銜接乏力。在立法設計上，刑法、民法以及行政法等部門法關于受教育權的保障條款，在規范內容方面不僅內部缺乏體系，分布范圍較為分散，相互之間的銜接關系也較為薄弱。刑法與行政法關于教育條款的規定很少，導致了其規范條款之間的體系性與連貫性較為欠缺。雖然民法中關于教育條款的設計有很多，并且分布在不同的編則之中，但是民法中關于受教育權的直接或間接保障條款同樣缺乏體系性。民法關于受教育權的制度設計初衷，并不主要是為了保障公民的教育權益，而是為了更好地調整和規制各平等民事主體之間的權利義務關系。 其次，受教育權部門法保障之間在立法上缺少互動，缺乏統一的理念指導，并沒有確立以受教育權作為公民教育權益保障的權利基礎。與此同時，還應當指出的問題是，雖然受教育權的可訴性問題在理論層面已經得到廣泛而深入的探討，并且獲得多數學者的肯認，受教育權的可訴性已經具有一定的理論證成基礎。但是，正如前文所論及的，在實踐當中由于憲法規定的原則性以及司法操作面臨的困境，法院在處理受教育權糾紛時很難獲得憲法層面的裁判說理依據，援引憲法時不得不謹小慎微。整體來看，對教育條款的設計進行規定更多的是民法，而刑法與行政法文本當中則較少，這體現了受教育權保障私法制度的重要性。 最后，現代社會是一個信息技術不斷更新換代、機遇與風險并存的社會，法律應當對現代科學技術的發展作出積極有效的回應，在立法活動當中體現出對于技術的關切，并作出行之有效的規制，從而避免技術的非理性發展。相應地，教育立法應當對教育發展實踐規律與現狀作出回應。當下的教育發展應當對數字教育、未來教育、線上教育、互聯網教育等議題進行廣泛而深入的關注，充分考量數字科技對現代教育發展的介入與深刻影響，通過立法來實現對技術的有效規制。部門法受教育權規范應當體現技術規制的價值思維，教育立法主體在立法實踐當中應當保持一種技術理性。不可否認，技術創新是推動社會不斷發展進步的主要動力，人類社會發展歷史上的幾次重大變革，其實都與科學技術的創新具有密切的關系，技術創新可以被視為推動人類發展的關鍵動因。而法律規制則是確保社會發展穩定性與長效性的重要“平衡器”，立法是指引和規范技術發展的有效方式。 (二)受教育權部門法規范的程序銜接 受教育權部門法規范在程序銜接上面臨的主要問題在于，缺少程序救濟條款，從而導致部門法規范整體之間的外部銜接不暢。各部門法并未確立統一的立法原則，沒有發揮出受教育權保護規范應有的價值與效力。因此，部門法受教育權保障規范應當確立協調統一的運行機制，既要保證規范內部銜接的一致性，也要保證規范外部銜接的有效性。部門法對于受教育權的保障所存在的一個較為突出問題就是，側重于實體保障而缺乏相應的程序救濟思維。部門法對于公民所享有受教育權的應然情形進行了規定，但是并沒有為受教育權如何實現，以及當權利受到侵害時如何進行保護，提供較為完整的程序救濟機制。從我國教育立法發展的整個歷史進程來看，重實體、輕程序其實一直都是較為突出的特點。 程序救濟是實體公正的一種前置環節和重要保證，沒有程序的正義也就很難確保結果的公正，結果的公正也就必然會對程序公正提出要求。程序救濟條款的缺少不僅是教育立法的一個較為突出的現實問題，同時也是一般性立法所普遍存在的問題。通過前文對刑法、民法以及行政法等部門法規范中教育條款的分析，就可以發現現行立法主要是從實體法角度規定了公民可以享有哪些受教育權方面的內容，并且設置了哪些主體應當履行相應的義務類型，而相對缺少從程序正義的立場出發，來規定如何解決當受教育權遭受侵害時進行救濟的問題。程序救濟條款缺失在一定程度上會削弱部門法對于受教育權的保護效力，從而影響相關規范的價值功能。因此，不得不承認這些問題的存在都是現行教育立法的一種缺憾，需要在今后的教育法制建設進程中進行妥善解決。 四、統一立典：受教育權部門法規范的有效整合 教育法法典化的深入推進為受教育權部門法規范的有效整合提供了難得的歷史契機與制度基礎。統一立典是部門法法典化發展趨勢下所形成的一種重要立法模式，代表了現代教育立法的全新理念，是部門法規范體系實現統一建構的途徑與媒介。受教育權部門法保障的規范整合需要借助于統一立典模式來實現，教育法的統一立典既要對固有的立法資源進行整合，也要在立法體例與內容等方面有所突破和創新。 (一)從分散立法到統一立典：受教育權立法保障的邏輯轉換 隨著我國教育立法技術、立法內容以及立法理念等方面的深入發展，教育立法工作的實施存在兩種模式選擇：一是以教育單行法為主導的分散立法模式；二是以教育法典為主導的統一立典模式。對于受教育權的立法保障也就相應地形成了兩種邏輯思路，即分散立法與統一立典。從20世紀80年代教育立法工作開始進行至今，尤其是我國第一部專門性教育法律——《中華人民共和國學位條例》頒布和實施之后，依法治教逐漸成為教育治理的主要模式，在指導教育事業建設過程中開始扮演舉足輕重的角色。“以受教育權的多元權利屬性綜合考量學生權利運行的互聯網保障系統，需要將治理元素融入大學管理，以法治思維替代傳統的政策性思維，真正把法治確立為教育治理的價值基礎。”[6]從2021年新的立法規劃頒布之后，教育立法在理念上開始從分散立法轉向統一立典，這是立法邏輯轉換的一種重要體現。我國當下正在推進的教育法法典化進程主要適用的立法模式就是統一立典，教育法典的編纂是教育法法典化的直接目標。“教育法法典化，是指立法機關按照特定的價值取向，對現行所有教育立法進行修改、補充、創設與整合，從而形成一部專門調整全部教育法律關系的內容完整、邏輯統一、體例完備的教育法典的過程。”[7] 教育法法典化進程的深入推進，是教育領域實現良法善治的重要前提與保障，為教育領域“良法”的形成奠定了立法基礎，同時也為教育領域“善治”的踐行提供了前置條件。教育法典的編纂既是一個立法創制的過程，許多新的法律規范條款需要被制定出來，同時也是一個對既有規范進行系統化整合的過程，需要立足于既有立法的原則與精神。所謂的規范整合，并不是從狹義上視為對受教育權部門法規范進行簡單的拆分、糅合與補充，而是充分吸收現有規范的立法目的、立法技術、立法價值以及立法原則等方面的內容，并在此基礎之上形成全新的、更為完備以及嚴謹的立法規范體系，從而為受教育權提供更為嚴謹的部門法制度保障。在統一立典模式下，教育法律規范中存在的矛盾將會在很大程度上得到有效消除，教育法律條款之間的邏輯銜接更加密切。教育法法典化也意味著對部門法受教育權規范資源的整合，進一步拓展部門法條款設計的規范內涵，增強對受教育權的保障力度。 (二)從國家教育權到公民學習權：受教育權規范整合的權利基礎 教育法典的編纂應當是以公民教育權益的保障為邏輯起點的，同時也需要對國家教育權給予適當且合理的規制。從國家與公民的對應關系來看，在教育領域國家教育權與公民學習權是最為基礎，也是最為重要的一對權利范疇。相較于受教育權而言，公民學習權在我國尚未獲得法律的直接規定。但是就其內在法理而言，公民學習權應當是比受教育權更為原始和更早出現的權利范疇。公民學習權在國際上獲得普遍關注和認可，主要是在1985年聯合國教科文組織(UNESCO)在法國巴黎所舉行的第四屆國際成人教育會議通過《學習權宣言》之后。《學習權宣言》規定學習權的內容主要包括：讀與寫的權利；質疑與分析的權利；想象與創造的權利；研究自己本身的世界而撰寫歷史的權利；獲得教育資源的權利；發展個人及集體技能的權利。在統一立典模式下，應注重對國家與公民二者之間權利義務關系的調整，同時也要妥善處理國家教育權與公民學習權二者之間的內在邏輯關系。“受教育權的保障權能，強調的就是受教育權具有的通過立法機關制定具體的法律制度和程序機制予以實現其基本價值的規范能力，它體現了現代憲法和立法機關對于公民基本權利維護的重要影響。”[8]在權利本位發展趨勢的作用下，無論是教育法典的編纂，還是對受教育權法律保障規范的整合，都應當以公民學習權作為制度建構的權利基礎，完成從以國家教育權為主導，到以公民學習權為核心的轉變。 隨著立法的精細化與系統化，部門法也面臨著一定的轉型。“面對當今社會結構的多元分化以及多元社會子系統內部的公私融合趨勢，部門法分立格局也面臨轉型升級的需要。尤其是改革開放后的中國，立法者傾向于在部門法分立格局之外區分不同行業領域，制定諸多‘拼盤式單行立法’。”[9]公民學習權是受教育權的進階發展，在權利內涵上也更加豐富，同時實現方式也更加多元，也更為契合數字化時代與學習型社會下公民教育權益的保障訴求，有助于實現以教育者為核心向以學習者為核心的轉變。在傳統治理模式下，“公法調整公域，私法調整私域”的理念已經固化存在。隨著教育事業的深入發展，教育問題既需要公法來解決，同時私法的規制效力也不可缺少。教育立法的目的在于對公民受教育權的保障，這是教育立法的一種基本共識。這也正如有學者所指出的，“教育立法應以保障公民的受教育權為基本目標，其基本任務是對憲法受教育權條款的具體化”[10]。隨著教育法法典化進程的深入推進，應當進一步明晰教育法典編纂的權利基礎，對公民教育權益的保障應當是教育立法的邏輯起點與核心要義，相關條款與基本章節的設計也都應當圍繞著公民學習權而展開，同時也應當對國家教育權作出必要的限制。 (三)從立法論到解釋論：受教育權保護規范的適用路徑 教育法法典化是教育法不斷完善的一種最為直觀的體現[11]，同樣也強調受教育權保護規范將由分散狀態轉變為集中形式。教育法典的編纂不僅需要立基于既有的教育單行法基礎之上，也需要對其他部門法中的受教育權保護條款以及相應的教育條款進行系統整合和借鑒。與此同時，立法與解釋是未來教育法典編纂的重要議題，據此也會形成立法論與解釋論兩種法律立場與價值觀念。“作為一種方法，法律解釋在法律文本與法律實踐之間架起了一座橋梁。”[12]所謂立法論，主要是指對于受教育權的保障以立法為先導，通過立法活動的開展來建構受教育權的法律靜態保護體系。所謂解釋論，主要是指對于受教育權的保障以法律解釋與適用為主體，通過文本釋義的開展來建