法治背景下師德師風建設的制度保障

/法治背景下師德師風建設的制度保障【摘要】師德師風問題影響教師隊伍質(zhì)量、教師整體職業(yè)形象以及教師自身權(quán)益實現(xiàn)。從法治視角透視我國師德師風建設，發(fā)現(xiàn)存在如下問題：對何為“違反師德師風”行為，法律層面缺乏明晰界定；過多依賴部門規(guī)范性文件，且不同規(guī)范之間的耦合不足；處理過程偏重運行效率，正當程序理性價值付之闕如；公權(quán)力運行公開力度不足，相對人權(quán)利救濟關(guān)注欠缺等。近年來，師德師風建設法治化的訴求愈發(fā)突出，在國家密集出臺關(guān)于師德師風建設政策群的動態(tài)影響下，需從政策引導走向法律保障；基于法律對道德的促進作用，需從道德的自覺性走向法的規(guī)范性。包括亟待走向確定性，明確師德師風在法律層面的內(nèi)涵；發(fā)揮互補性，完善法律與政策的多元合作化機制；回歸正當性，事前事中事后需遵循正當程序原則；提升實效性，嚴格落實職業(yè)禁止與權(quán)利救濟并重?！娟P(guān)鍵詞】教育法治；師德師風；制度保障；教師法 近年來，教師違反師德師風事件時有發(fā)生，加之社會輿論的傳播效應，“師德師風”成為社會關(guān)注的高頻詞匯。2020年10月中共中央、國務院印發(fā)的《深化新時代教育評價改革總體方案》提出“堅持把師德師風作為第一標準”，黨的二十大報告也特別指出要“加強師德師風建設”。國家密集出臺關(guān)于師德師風建設的政策文件，使師德師風成為教師評價的首要標準漸入人心，也使其成為影響教師入職、考評、獎懲的重要方面，甚至是“一票否決”教師的決定性依據(jù)。其對教師隊伍質(zhì)量把控、教師職業(yè)聲譽、教師權(quán)益實現(xiàn)的影響日漸凸顯，師德師風建設的法治化訴求愈加迫切。應依照教育法治的要求與師德師風建設的目標，推進師德師風建設從道德層面的倡導到法律制度的構(gòu)建。 一、法治背景下師德師風建設中的問題透視 近年來，師德師風問題備受關(guān)注，在網(wǎng)絡輿論的傳播與發(fā)酵下相關(guān)方快速對當事人及其事件細節(jié)進行挖掘，通常未經(jīng)過有效的法律思維和程序判斷就對涉事教師的行為快速定性并給出懲戒結(jié)果。雖然快速的關(guān)注與回應對教師遵守師德師風具有一定的引導與震懾作用，但也有背離法治價值的風險，其在教師違反師德師風行為定性、懲戒依據(jù)、程序遵循及權(quán)利救濟等方面呈現(xiàn)出的問題需要深入探討。 1.何為“違反師德師風”的行為，法律層面缺乏明晰界定 當前，學校及教育行政部門作出的影響教師實體權(quán)利的師德師風行為定性并非道德層面或社會學意義上的，它已成為法律意義上的行為?！皫煹聨燂L”概念是否清晰決定了制度設計者、參與者能否真正認識與了解師德師風及其治理能否精準開展。師德師風是包括師德和師風的復合型概念，[1]師德與師風的關(guān)系可以理解為部分與整體的關(guān)系，良好的師風由無數(shù)個符合師德規(guī)范的行為組成。因此，定義“師德師風”的關(guān)鍵在于“師德”，這也是多數(shù)政策文件中提到“師德師風建設”時單獨對“師德”提出具體化建議的原因。雖然我國近年來密集制定了許多關(guān)于師德師風建設的規(guī)范性文件，多次提起“師德師風”的術(shù)語與概念，但均未對“師德師風”“師德”概念進行明確定義，多通過未設置兜底條款的完全列舉方式呈現(xiàn)，這可能導致實踐中對違反師德師風行為認定準度失偏。從教育部公布的典型案例看，教師被懲戒原因的表述多為“違反教師職業(yè)道德”或“師德違規(guī)”，部分案例中還有“造成不良影響”“產(chǎn)生嚴重影響”等，事由既涉及教師的職業(yè)道德問題，也有教師的私德問題，可見師德師風行為認定標準相對模糊，各種內(nèi)涵未曾言明。因觸犯師德師風紅線而被處理甚至解聘的教師越來越多，師德師風“一票否決”成為常態(tài)，這不禁讓人思考教師違反師德師風行為的涵攝范圍。 2009年修正的《中華人民共和國教師法》(以下簡稱《教師法》)中未直接對師德師風的相關(guān)概念作出界定，而是通過第三十七條列明教師被行政處分或解聘的三類行為。實務中有教師因與學生發(fā)生不正當關(guān)系、體罰學生、剽竊等行為被學校依據(jù)《教師法》第三十七條予以處分甚至解聘，但涉事教師行為與《教師法》第三十七條中的“品行不良”“影響惡劣”之間的關(guān)系難以闡釋，這恰恰是懲戒決定合法性備受質(zhì)疑的關(guān)鍵。此外，教師在課堂中發(fā)表錯誤言論、職務評聘中弄虛作假、收受學生及家長財物等雖屬于違反師德師風的行為，但法律對此行為如何處理卻未明確，且第三十七條缺乏兜底條款，導致對教師違反師德師風行為進行懲戒時面臨依據(jù)不充分的問題。當前，較為明確地對“師德失范”作出定義的是2021年公開的《中華人民共和國教師法(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見稿”)第四十八條，將其定義為“教師有違反法定義務和教師職業(yè)道德、行為準則等行為”，但該概念并未明確師德的特殊價值意蘊，“法定義務”“職業(yè)道德”“行為準則”三者本身的內(nèi)涵與外延、三者之間的關(guān)系等問題仍然模糊。統(tǒng)論之，明確界定師德師風是依法治理教師違反師德師風問題的必要前提，師德師風建設最終必將走向法治化路徑，但遺憾的是，學術(shù)界、司法實務、立法部門對法律層面的師德師風概念還未形成清晰認識。 2.過多依賴部門規(guī)范性文件，不同規(guī)范之間缺乏協(xié)調(diào)一致 自2019年起，教育部公開通報教師違反師德師風的典型案例，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)有立法對師德師風規(guī)范顯著偏少，由于缺少系統(tǒng)法律規(guī)范，實務中引發(fā)對教師行為規(guī)范的“權(quán)威性”“合法性”等質(zhì)疑。 第一，對教師違反師德師風懲戒的依據(jù)過多依賴部門規(guī)范性文件。截至2023年5月，教育部公開的105起典型案例中，97起案例公布了懲戒依據(jù)，8起案例未公布懲戒依據(jù)。案例涉及的懲戒依據(jù)基本展現(xiàn)了我國教師違反師德師風行為責任依據(jù)的基本框架(見表1)?？傮w而言，案例中列明的懲戒依據(jù)主要為部門規(guī)范性文件，占比高達98.9％；《教師法》作為以教師為主體的專門立法，依據(jù)其作出決定的僅占比10.3％，這也側(cè)面反映出當前教育立法在師德師風建設方面的滯后?，F(xiàn)行教育立法對師德師風規(guī)范較少，其中法律法規(guī)層面主要依據(jù)《教育法》第三十七條、《教師資格條例》第十九條、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等，《教育法》《高等教育法》《義務教育法》等法律僅籠統(tǒng)地規(guī)定學校應當進行師德考核與評級，但開展主體、實施過程、懲戒方式等重要內(nèi)容均未明確，尚未形成一套完整的師德師風法律規(guī)范體系。立法不足的現(xiàn)實窘境導致目前判定教師違反師德師風行為規(guī)范的依據(jù)主要依賴規(guī)范性文件，整體呈現(xiàn)弱權(quán)威性。若無法律規(guī)范依據(jù)，徑行通過部門規(guī)范性文件對教師行為進行規(guī)制，容易造成立法權(quán)與行政權(quán)間的混亂，難以充分回應現(xiàn)實爭議與質(zhì)疑。 第二，不同規(guī)范之間的耦合不足，容易突破比例原則的要求。新制度在師德師風建設過程中不斷推進，對部分教師有違師德師風行為懲戒時會發(fā)生重合、疊加甚至是矛盾。一方面，是不同法律規(guī)范之間的銜接問題。例如，為了防止犯罪教師“重操舊業(yè)”，《刑法修正案(九)》新增第三十七條第一款，對犯罪教師可以作出三至五年的有期限從業(yè)禁止。為強化對未成年人的保護，2020年修訂的《未成年人保護法》新增第六十二條，對密切接觸未成年人的工作，有違法犯罪記錄的從業(yè)者終身禁職。人民法院如何在具體案件中適用《刑法修正案(九)》第三十七條第一款與《未成年人保護法》第六十二條，存在不一致問題，如對有些應當終身禁職的卻作出了有期限禁職的判決，引發(fā)社會爭議。雖然2021年最高人民法院與教育部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于落實從業(yè)禁止制度的意見》，但教師從業(yè)禁止制度在實務中仍面臨適用難題。另一方面，是不同規(guī)范性文件之間的耦合問題。例如，對教師學術(shù)不端行為的懲戒既可以依據(jù)《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法》或《教育部關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導意見》，也可以參照《科研失信行為調(diào)查處理規(guī)則》等政策文件，這些分散的條款內(nèi)容難以形成一套系統(tǒng)的規(guī)范體系，對教師的同一行為，因處理主體與適用規(guī)范不同，出現(xiàn)給予不同懲戒結(jié)果的現(xiàn)象，為實務運用帶來了混亂?？梢灶A見的是，新的規(guī)范制度仍會持續(xù)出現(xiàn)，師德師風建設中不同規(guī)范之間如何協(xié)調(diào)仍需深入研究。 3.處理過程偏重運行效率，正當程序理性價值付之闕如 程序是依法治理和恣意而治的分水嶺，從正當程序視角發(fā)現(xiàn)當前師德師風規(guī)范中存在對相對人程序性權(quán)利保護不足、處理程序理性欠缺等問題。 第一，處理過程追求效率現(xiàn)象突出。有學者統(tǒng)計，官方處理教師不當行為的時間從2019年的平均17天降為2020年的16天，2021年驟然降為4天內(nèi)，甚至有的當天給出處理結(jié)果。[2]此外，更應該關(guān)注到的是，官方通報與后續(xù)的信息公開中并沒有涉及教師程序性權(quán)利保護的片言只字，輿論壓力下有的學校甚至會選擇犧牲相對人的權(quán)利以平息事態(tài)，這無疑侵犯了涉事教師的知情權(quán)、陳述權(quán)與申辯權(quán)等合法權(quán)益，甚至為了給公眾“交代”，不乏從重處理的情形。程序性權(quán)利保護的缺失不僅削弱了對教師違反師德師風行為懲戒的正當性與合法性，而且可能助長“輿論斷案”的風氣，使教師的基本權(quán)益無法得到保障。此外，同種情形的師德失范行為可能引發(fā)師德處理、處分或行政處罰等不同懲戒，有的僅懲戒一次，有的卻被重疊懲戒，引發(fā)了“同案不同判”現(xiàn)象。這顯然有悖于法治精神，不利于相對人程序性權(quán)利保護。 第二，正常程序的理性價值付之闕如。正當程序理性價值主要體現(xiàn)在申辯制度、回避制度、聽證制度、決策程序、時限制度等方面。在實務中，學校處理教師違反師德師風的行為會遵照一定的程序，如黨內(nèi)處分一般由學校紀委調(diào)查后由學校黨委審議并作出決定；其他處分主要由校長辦公會等討論并作出決定，部分學校專門設有教師師德師風委員會。但由于缺乏上位法的明確規(guī)定，正當程序原則的評價標準被空置，不同學校在教師懲戒的主體、程序等方面各不相同。具體來說，多數(shù)學校對回避制度的規(guī)定相對簡單，導致學校自由裁量幅度較大，甚至有些學校參與調(diào)查與作出懲戒決定的是相同的人；僅少數(shù)學校在教師懲戒程序中啟動聽證程序，也少有學校明確規(guī)定懲戒決定會議出席人員數(shù)量與要求、投票方式、通過標準等規(guī)則；極少有學校對調(diào)查時限、處理時限作出明確規(guī)定。由于缺少程序的可預測性，相對教師的權(quán)利狀態(tài)一直處于不確定狀態(tài)。還有學校僅單方面對教師相對人的救濟時限作出規(guī)定，如規(guī)定“7日或30日內(nèi)提起救濟，逾期不予受理”，更加劇了教師與有權(quán)機關(guān)之間的不平等地位。 4.公權(quán)力運行公開力度不足，相對人權(quán)利救濟關(guān)注欠缺 《教師法》第一條明確闡明“保障教師的合法權(quán)益”為立法目的之一。當前對教師違反師德師風的處理中，公權(quán)力運行的信息公開不足，對涉事教師的權(quán)利救濟關(guān)注不夠，這些問題在實踐中都有所體現(xiàn)。 第一，當前公權(quán)力行使的公開力度不夠，未受到足夠的外部監(jiān)督。2013年，教育部門戶網(wǎng)站設立“曝光臺”，對部分失職教師行為與懲戒結(jié)果予以曝光。雖然我們可以從公布的典型案例中看到有違師德師風的教師被處理，但曝光內(nèi)容十分有限。公眾主要通過媒體報道了解極少數(shù)的教師違反師德師風的行為與懲戒結(jié)果的信息，而由誰處理的、如何處理的、涉事教師如何申辯的、懲戒的事由、后續(xù)處理等內(nèi)容公眾無從知曉。還可以關(guān)注到，公權(quán)力介入教師師德師風問題具有較強的選擇傾向性。雖然網(wǎng)絡信息技術(shù)極大地便利了對教師失范行為的舉報與投訴，舉報教師的途徑也呈現(xiàn)多樣化的趨勢，但舉報的內(nèi)容與形式未被規(guī)范，影響對后續(xù)調(diào)查的啟動，有的案件多年被舉報而未予處理，有的案件在受到輿論關(guān)注后幾天內(nèi)就被作出嚴肅處理；舉報的回應時間未被明確規(guī)定，影響舉報的效果；舉報的處理方式缺乏規(guī)范的程序，影響舉報的真實性與嚴肅性，也不利于維護政府的公信力。 第二，教師權(quán)利救濟滯后于法治進程，相對人的合法權(quán)利保護不充分。盡管“征求意見稿”在原有教師救濟規(guī)則的基礎(chǔ)上新增了人事與勞動仲裁，并規(guī)定不服申訴決定的可以提起行政復議，進而構(gòu)建了“校內(nèi)申訴—行政申訴或人事勞動仲裁—行政復議”的救濟體系。但“征求意見稿”中對申訴制度的概括式規(guī)定仍不足以保障其法治化運行，申訴制度的運行規(guī)則、處理程序、人員構(gòu)成與比例、決定種類與標準等事項均需要進一步規(guī)范。此外，學界呼吁的司法訴訟渠道仍未被納入。當前，已有司法實踐突破《教師法》第三十九條之規(guī)定，將部分教師人事勞動爭議納入民事訴訟的受案范圍。盡管司法能動的勇氣與努力值得肯定，但作為立法主導的成文法系國家，如何將司法實踐的成功經(jīng)驗通過立法確權(quán)仍必要且緊迫。此外，教師違反師德師風被處理而帶來的教師考核、績效工資、職稱評審等爭議很難直接進入司法解紛渠道，教師與行政機關(guān)之間的糾紛更處于“投訴無門”的境況，這意味著單純被給予師德師風懲戒的教師難以獲得外部救濟。最后，部分教師糾紛具有很強的專業(yè)性與學術(shù)性的特點，如在職稱評審、學術(shù)不端等的認定上需要專業(yè)判斷而天然排斥外部解決，即便是司法機關(guān)也難以進行實體審查與專業(yè)判斷。因此，通過何種形式優(yōu)化教師權(quán)利救濟的途徑，亟須法律考量。 二、師德師風建設的法治化訴求 法治背景下的師德師風建設關(guān)涉政策、道德與法律間的復雜關(guān)系。師德師風建設法治化形式上要體現(xiàn)“良法之立”，實質(zhì)上要實現(xiàn)“良法善治”。政策之治難保穩(wěn)定性、權(quán)威性與確定性，依德之治更偏向不可預測性、非制度化與非程序化，[3]而依法之治的制度化、規(guī)范化與程序化是師德師風建設實現(xiàn)法治化目標的重要支撐，需訴諸政策法律化與道德法律化。 1.從政策引導到法律保障：回應相關(guān)政策群的動態(tài)影響 當前對教師違反師德師風的行為規(guī)范依據(jù)呈現(xiàn)“政策性文件為主與立法文本為輔”的特點，不少政策性文件設定了教師違反師德的具體情形以及解聘、降薪、降級、停職等懲戒措施。有的懲戒措施已經(jīng)明顯涉及教師職業(yè)權(quán)利以及作為公民基本權(quán)利的限制與負擔，這些事項的規(guī)范不少屬于“立法保留”，而不宜通過政策來創(chuàng)設。政策與法律的關(guān)系決定了法律應當成為我國師德師風制度建設的主要路徑。相較于政策，法律之所以能夠得以有效執(zhí)行很大程度上源于法律的明確性與有責性。[4]形式上的明確性，即通過法律規(guī)則中的可為、應為、勿為的行為模式為人們設定具體的行為準則；后果上的有責性，是指法律在規(guī)范構(gòu)造上包括假定條件、行為模式以及法律后果的要素。但政策主要提供倡導性、綱領(lǐng)性、原則性的價值引導，因此在目標、手段上均難免于抽象與模糊表述，即使政策性規(guī)范具有較強的操作性，但其規(guī)范構(gòu)造中往往只有假定條件和行為模式，缺乏相應法律后果的要素設定。總之，政策之治得益于政策的靈活性、即時性與針對性，但其穩(wěn)定性、權(quán)威性與明確性欠缺，因此，師德師風建設相關(guān)政策終究無法代替法律的作用。 政策與法律之間相輔相成、缺一不可，政策法律化是法治實踐的一般經(jīng)驗。國內(nèi)學者對政策法律化的理解較為統(tǒng)一，即“政策的法律化是指有立法權(quán)的國家機關(guān)將那些成熟、穩(wěn)定的政策轉(zhuǎn)化為法律的過程，也稱為政策立法”，且政策法律化并非某個政策的法律化，本質(zhì)上是“政策群”的法律化。[5]2002—2022年，我國頒布了十余個關(guān)于師德師風的政策文件，其發(fā)文主體主要涉及中共中央、國務院、教育部等；政策形式主要為意見、辦法、準則等；政策內(nèi)容主要涉及幼兒園、中小學、高校等不同層次學校教師的行為準則、總體要求、指導意見等，逐漸形成我國師德師風建設政策群，為師德師風建設的政策法律化奠定了可行的基礎(chǔ)。作為對我國師德師風建設實踐有益經(jīng)驗的系統(tǒng)總結(jié)，相關(guān)政策所確立的制度內(nèi)容滿足通過《教師法》的修訂上升為立法的必要性與可行性，由此立法者與執(zhí)法者將嚴格運用法律邏輯與思維來表達與落實師德師風建設的要求，形成較為明確而有效的行為規(guī)范。 2.從道德自覺到法律規(guī)范：發(fā)揮法律對道德的促進作用 法治背景下師德師風建設涉及法律與道德的關(guān)系問題。道德與法律之間的辯證關(guān)系存在于歷史發(fā)展的各個階段，學界對二者的關(guān)系已有豐富的討論。但在特定的歷史時期，道德與法律的關(guān)系有特殊的時代性。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出要“以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設的促進作用”，這是全面依法治國背景下對二者關(guān)系的新認識與強調(diào)。同為社會治理方式，法律與道德均關(guān)涉規(guī)則的運行，但相比于法律，道德約束具有鮮明的“柔性化”特征。法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)更為明晰，通過制定與執(zhí)行具體的實體和程序規(guī)則以實現(xiàn)特定目標；而道德規(guī)范更加體現(xiàn)宏觀的命題形態(tài)，蘊藏著對“善惡”價值的樸素判斷。雖然道德的價值訴求通常超越法律的價值目標，但道德價值的判斷與追求立足于多個現(xiàn)實具體行為，法律是其生發(fā)的基礎(chǔ)。從理想角度來看，教師道德品質(zhì)的提升能夠帶來尊師重教的氛圍，但道德的理論自洽性在實踐上難?？尚行?。因此，眾多積累行為的運行邏輯需要訴諸必然的規(guī)則秩序，而非偶然的“善惡”主觀意志判斷。 當前，教師群體與職業(yè)體現(xiàn)的道德消極狀況正是規(guī)則失效的體現(xiàn)，教師違反師德師風行為的背后映射著對積極道德意志與踐行的期待，要實現(xiàn)這一積極的道德訴求，簡單地訴諸道德呼喚與道德批判顯然難以實現(xiàn)。社會活動過程中同時包含著法律與道德規(guī)范，從現(xiàn)實治理層面看，法律內(nèi)在確定性與外在規(guī)制性更加契合當下社會存在的基礎(chǔ)。教師職業(yè)的特殊性決定了對教師的道德要求更為嚴格，但教師、社會公眾和法律三者之間存在著道德取向的不確定性，忽略社會的法治背景，僅從道德層面談論師德師風建設的力度和效果是有限的。如果主要依賴于道德呼吁對教師行為進行規(guī)范，可能會導致道德規(guī)范在復雜的現(xiàn)實情況下失效，無法有效約束教師失范行為；也可能因為道德的不確定性導致教師責任無限擴大，給廣大教師群體造成道德負擔與綁架。受歷史發(fā)展影響，我國目前關(guān)于教師師德師風的法律體系仍不完善，故當實踐中道德評價與法律判斷間存在矛盾時，要謹慎處理道德對法律的介入，不能以犧牲法治權(quán)威為代價。法治之治要求確立法律權(quán)威，經(jīng)過長期與反復的實際運用將其強化為規(guī)則適用與遵守的習慣，進而內(nèi)化成穩(wěn)定的心理態(tài)勢、外化成優(yōu)良的社會風尚。 三、法治背景下師德師風建設制度完善策略 黨的十八屆四中全會明確提出“建設社會主義法治國家”，我國師德師風建設必須體現(xiàn)法治對師德師風建設的引領(lǐng)與保障作用。[6]法治背景下，對教師師德師風建設制度規(guī)范應當遵循法治思維與法治方法，形成相對確定、自足與自洽的邏輯體系。 1.走向確定性：明確師德師風在法律層面的內(nèi)涵 “師德師風”不僅僅是一個道德概念，何為法律層面的“師德師風”是法治背景下師德師風制度完善的本質(zhì)問題。依據(jù)“征求意見稿”第四十八條，師德失范由違反法定義務、教師職業(yè)道德和行為準則等部分組成，但具體到教師行為表現(xiàn)是無法窮盡的，關(guān)鍵在于如何劃定行為界限，以防止違反師德師風行為認定的無限泛化或自相矛盾。對師德師風外延的界限，可從違反師德師風所導致的后果角度去判斷，也即不可勝數(shù)的違反師德師風行為表現(xiàn)有一個共同特點——均導致了或?qū)⒁獙е履撤N不利后果。在無法阻止外延發(fā)展的現(xiàn)實境況下，抓住教師違反師德師風行為造成的不利后果，是進一步確定師德師風法律內(nèi)涵的基礎(chǔ)。由于教育具有公共性的特征，教師的專業(yè)權(quán)利又是在集體之中實施的，其權(quán)利的行使狀況對教師職業(yè)整體的社會評價有影響，因此，教師違反師德師風行為的不利后果又分為直接與間接兩種。直接的不利后果表現(xiàn)為侵害了受教育對象、家長等因教師行為而產(chǎn)生法律關(guān)系主體的合法權(quán)益；間接的不利后果為損害教師職業(yè)聲譽、社會公共利益等。 外延邊界的進一步確定需要基于法定依據(jù)，由此明確教師違反師德師風的行為范圍。對教師違反師德師風行為的認定會影響教師的權(quán)利與義務。根據(jù)我國《立法法》，中央層面有權(quán)設定公民權(quán)利義務的法律法規(guī)有法律、行政法規(guī)、以法律法規(guī)及國務院決定與命令等作為依據(jù)的部門規(guī)章、以法律和行政法規(guī)作為依據(jù)的司法解釋。[7]因此，違反師德師風行為認定的法定依據(jù)主要來自四個方面(見下頁表2)，一是法律，如《教師法》；二是行政法規(guī)，如《教師資格條例》；三是以法律、法規(guī)、國務院規(guī)范性文件等作為依據(jù)的部門規(guī)章，如《教師資格條例(實施辦法)》；四是以法律、行政法規(guī)作為依據(jù)的司法解釋，如《關(guān)于落實從業(yè)禁止制度的意見》。此外，對擁有中共黨員身份的教師，黨內(nèi)法規(guī)可以對教師行為進行規(guī)范。概言之，對教師行為是否違反師德師風的法律判斷要把握“事實與規(guī)范”“行為與依據(jù)”之間的邏輯，在事實與法律規(guī)范之間比照與適用，使法律規(guī)范對行為判斷的適用具有嚴密性與確定性。“征求意見稿”第四十八條僅簡要對師德失范的情形與懲戒措施進行規(guī)定，亟待通過《教師法》的進一步修訂明確師德師風行為在法律層面的內(nèi)涵與外延。 2.發(fā)揮互補性：完善法律與政策的多元合法化機制 在師德師風制度改革的專業(yè)性、發(fā)展性以及教育管理體制的高權(quán)性等多重因素下，教育政策工具的運用有其現(xiàn)實合理性。但若想推動師德師風制度建設的長效化，應當注重當前政策與實定法之間的互動。在實踐中應當對相關(guān)政策文件內(nèi)容進行分類檢視，考量必要性與可行性，在此基礎(chǔ)上確定何種內(nèi)容應當被納入法律體系、哪些內(nèi)容應當進一步通過政策文件細化或相關(guān)主體在權(quán)限內(nèi)自行設定(見表3)。 首先，政策性規(guī)范不可越界錯位，遵循“法律保留”原則。當前不少政策文件對教師違反師德師風行為采取停職、解聘、撤銷教師資格等懲戒措施，其中有些懲戒措施明顯屬于行政處罰范疇，涉及教師作為公民的基本權(quán)利與教師職業(yè)權(quán)利的限制，如教師資格的獲得與喪失、開除或解聘、從業(yè)禁止等，對這些事項的規(guī)范應屬于《憲法》《立法法》規(guī)定的“立法保留”權(quán)限，政策不宜作出創(chuàng)設性規(guī)定。 其次，將成熟、穩(wěn)定、普遍適用的師德師風政策上升為法律。政策法律化既是科學立法的重要手段，也是政策與法律合理銜接的直接橋梁。比如，師德考核標準與結(jié)果運用，教師師德失范相應處理和處分情節(jié)與措施，從業(yè)禁止，教師資格獲得與喪失，幼兒園、中小學教師未成年人保護特別義務，高校、職業(yè)學校教師兼職等特別權(quán)利，公辦中小學教師特別法律身份，教師因違法被開除或解聘的情節(jié)，教師內(nèi)外部救濟等當前普遍適用或已成為基本共識的事項。但合法性并不僅局限于“合乎法律”，其本質(zhì)在于正當性論證，也即并非所有師德師風相關(guān)政策都應該法律化，不可簡單地因為輿論關(guān)注度、緊迫性等因素照單全收。 最后，發(fā)揮政策在師德師風建設中的引導與細化作用，并完善其合法性審查。正如有學者所言，政策是對法律的落實、補充與細化，也是法治體系的重要組成部分，[8]寄希望于《教師法》等法律對師德師風建設進行完全法律化過于理想，應當發(fā)揮政策對法律的引導與延伸功能。例如，確定師德師風建設總體要求與目標，細化與落實師德師風負面清單、教師資格與準入制度、教師考核評價制度、教師權(quán)利救濟實施、教師師德師風行為校內(nèi)審查制度、師德教育宣傳工作等具體內(nèi)容，地方與學校層面在法律基礎(chǔ)上作出更為具體與細致的規(guī)定。但政策內(nèi)容以及實施方式需要符合法治原則與法律規(guī)則，制定主體需對教育政策文件進行前置合法性審查與事后備案審查，避免給公眾造成師德師風規(guī)范混亂與矛盾的錯覺。 3.回歸正當性：事前事中事后需遵循正當程序原則 依法治教、依法治校是我國教育治理的必然要求，教育法治不僅是實體法治，也是程序法治，[9]要將正當程序原則作為師德師風建設的基本要求，更好地體現(xiàn)法治精神。 第一，事前的啟動程序，完善投訴與舉報機制并發(fā)揮學校與教育行政部門的主動作用。當前，教師違反師德師風的調(diào)查啟動程序以舉報與輿論發(fā)酵為主，以學校教育機構(gòu)和教育行政部門的主動發(fā)現(xiàn)為輔。應規(guī)范關(guān)于教師的投訴與舉報機制，既要通過及時回應保障社會公眾的監(jiān)督權(quán)，又要通過規(guī)范投訴與舉報，避免被輿論裹挾，保障教師的合法權(quán)益。此外，學校等教育機構(gòu)與教育行政部門要將教師行為監(jiān)管納入日常管理，將師德師風建設要求貫穿于教師管理的全過程，嚴守教師資格取得與教師招聘以把好教師隊伍入口關(guān)，嚴格教師評價考核與師德督導，建立多元監(jiān)督體系，避免師德師風管理過度依賴外部投訴舉報或輿論啟動。 第二，事中的追責程序，建立公正的調(diào)查處理機制，按照“調(diào)查—告知—聽證—決定—送達”設計一般程序，明確調(diào)查與作出處理決定人員、調(diào)查與復查人員相分離；建立重要事項聽證制度，對涉及教師基本權(quán)利的、社會廣泛關(guān)注的、有較大裁量空間的或依法應當進行聽證的重要事項適用聽證，當事教師也可以通過申請進入聽證程序，最終應當根據(jù)“聽證筆錄”作出處理決定；建立科學的回避制度，對存在利害關(guān)系或“存有偏見的”相關(guān)者都應予以回避；建立公平高效的時效制度，要合理設定師德師風問題的受理時限、調(diào)查時限、處理時限和救濟時限，超出時限的法律后果對公權(quán)力主體和相對人公正平等適用；最后明確違反程序應為撤銷懲戒決定的事由。 第三，事后的信息公開制度。公開是推進依法治教的要求，學校與教育行政部門主動將教師違反師德師風的行為與懲戒等關(guān)鍵信息置于陽光之下，有助于師德師風建設持續(xù)向好。對于懲戒辦法與懲戒依據(jù)應主動及時向社會公開，接受社會公眾的監(jiān)督；對于處理過程可有限公開，既要保護舉報人，又要將重要程序性信息，如調(diào)查過程中決定通過人數(shù)和比例、相對人的陳述與申辯等重要程序性事項進行公開說明，體現(xiàn)公權(quán)力對相對人權(quán)利的尊重；對于處理結(jié)果，當前教育部通報的典型案例公開內(nèi)容還可進一步改善，推進“師德師風曝光網(wǎng)絡信息平臺”