單獨設置特殊教育教師資格證書類別-完善中國特色的教師資格制度

/單獨設置特殊教育教師資格證書類別——完善中國特色的教師資格制度【摘要】我國現行的教師資格制度中未設置單獨的特殊教育教師資格證書類別，隨著特殊教育師資隊伍建設改革的深化，當前的特殊教育教師資格認定標準與特殊教育師資隊伍建設要求之間的差距愈發明顯。本研究在回顧我國特殊教育教師資格政策演變歷程的基礎上，剖析因缺乏特殊教育教師資格證書而引發的制度、實踐矛盾，并提出應對策略。當前迫切需要完善中國特色的教師資格制度，將特殊教育教師作為獨立類別的專業人員，單獨設置特殊教育教師資格證書類別，制定既能適應特殊教育師資隊伍建設需求又能與我國整體的教師制度相適應的資格認定標準。【關鍵詞】教師資格制度；特殊教育教師資格證書 我國自1994年開始實行教師資格制度，這是對教師實行的法定職業許可制度，規定了公民獲得教育教學資格的基本條件和要求，又稱為“教師資格證書制度”“教師資格認證制度”等。現行的教師資格制度將教師資格分為小學教師、中學教師等共七類，但一直未單獨設置特殊教育教師資格類別。對特殊教育教師資格的規定主要源于特殊教育領域的政策法規，僅要求特殊教育教師“持證上崗”。這種規定是在特殊教育教師數量不充足、職業地位不高、特殊教師教育體制不健全等條件下的產物，是一定時期內的過渡性辦法。隨著特殊教育改革的深入和對特殊教育師資要求的日益提高，因缺乏特殊教育教師資格證書而產生的問題也日益凸顯，僅要求“持證上崗”已無法適應特殊教育師資隊伍建設的需要。因此，亟須進一步完善我國的教師資格制度，設置單獨的特殊教育教師資格證書類別，嚴格特殊教育教師資格準入標準。 一、我國特殊教育教師資格政策的演變歷程 為應對不同時期特殊教育發展提出的要求，對特殊教育教師資格的規定也在隨之演變，且不同地區具體落實特殊教育教師資格政策的方式也有所不同。 (一)提倡建立特殊教育教師資格制度 20世紀90年代起，我國陸續出臺《教師法》《教師資格條例》等法律法規，要求“國家實行教師資格制度”。[1-2]特殊教育領域的相關政策文件中也要求制定相應的特殊教育教師資格證書制度。例如，1994年頒布的《殘疾人教育條例》就提出要在國家層面實行“殘疾人教育教師資格證書制度”。[3]在部門工作文件《殘疾兒童少年義務教育“九五”實施方案》中也要求面向特殊教育學校(班)中的教師實行特殊教育教師的任職資格制度，并要求建立單獨的特殊教育教師資格標準。[4]這類表述在隨后頒布的《特殊教育學校暫行規程》《關于“十五”期間進一步推進特殊教育改革和發展的意見》等政策文件中也有所體現。[5-6] 在上述政策倡導下，諸多地區隨即開展實踐探索，嘗試建立地方性特殊教育教師資格制度。由于這一時期我國并未在國家層面建立起特殊教育教師資格制度，因此不同地區對特殊教育教師資格的要求有所不同。第一類是依據《教師法》的相關規定，僅要求特殊教育教師持有教師資格證書即可上崗，如河南省等地區。[7]第二類則是嘗試建立了“普教教師資格證書+地方性特殊教育教師資格證書”的“雙證書”式資格制度。例如上海市設置了盲、聾、弱智和工讀四類特殊教育教師資格，要求特殊教育教師需同時獲得國家要求的教師資格證書和上海市特殊教育教師資格證書才能上崗。[8] 近十年，我國特殊教育發展進入了質量提升的新時期，需要通過嚴格準入環節從源頭提升特殊教育教師隊伍整體質量。多項特殊教育政策文件中再次強調要建立特殊教育教師資格制度。例如2014年出臺的《特殊教育提升計劃(2014-2016年)》明確要求“提高教師專業水平，研究建立特殊教育教師專業證書制度，逐步實行特殊教育教師持證上崗”。[9]2015年印發的《特殊教育教師專業標準(試行)》(以下簡稱為《特教教師專業標準》)也明確指出，各級教育行政部門要依據該標準“制定特殊教育教師專業證書制度和準入標準，嚴把教師入口關”。[10]為響應國家政策要求，黑龍江省、四川省等地區頒布的地方性政策中也提出要建立特殊教育教師資格制度。[11-12] (二)提出特殊教育教師的任職條件 自2017年以來政策要求發生轉向，由建立特殊教育教師資格證書制度轉變為要求特殊教育教師獲得教師資格證書并符合相關任職條件即可獲得從業資格。這是由于特殊教育教師申請的是普教教師資格證書，在資格考試環節無法判斷申請者是否具備基本的特殊教育專業素養。為保障從業者的質量，政策文件中開始強調，特殊教育教師在持有教師資格證書的同時，還必須接受一定的特殊教育專業教育并考核合格。例如《第二期特殊教育提升計劃(2017-2020年)》中指出，到2020年特殊教育從業者應取得教師資格證，非特殊教育專業畢業的教師還需參與“省級教育行政部門組織的特殊教育專業培訓并考核合格”。[13]同年修訂的《殘疾人教育條例》中也規定：從業者需是特殊教育專業畢業生或接受過教育行政部門組織的特殊教育相關培訓并考核合格者；從事聽力、視力殘疾人教育的特殊教育教師要達到國家規定的手語、盲文等級標準。[14] 目前，我國大部分地區仍采用“資格證書+任職條件”作為特殊教育教師的資格準入標準，上海等少數地區沿用之前的“雙證書”式地方性特殊教育資格制度。自2020年開始，天津市、陜西省等個別地區開始依據《關于中小學教師資格考試增加“特殊教育”等學科的通知》開展試點工作，嘗試在中小學教師資格考試面試中增設特殊教育學科，探索新的特殊教育教師資格制度模式。[15] 綜上可見，我國現行的教師資格制度并不完善，特殊教育教師的資格問題一直未得到徹底解決。到目前為止，仍未在國家高位法中對特殊教育教師的資格問題進行明確規定，各地區的特殊教育教師資格準入條件存在明顯差異；特殊教育相關政策文件對教師資格的規定也不完全一致，且缺乏對特殊教育教師資格實施和管理的具體指導。 二、缺乏特殊教育教師資格證書引發的矛盾 隨著特殊教育師資隊伍建設改革的不斷深化，我國特殊教育教師資格認定標準與全面提升特殊教育師資隊伍質量的要求之間的差距愈發明顯。由于缺乏特殊教育教師資格證書，在加強特殊教育師資隊伍建設的實踐中存在諸多矛盾。 (一)不同政策法規中特殊教育教師身份定位存在矛盾 現行的有關特殊教育教師的政策對特殊教育教師身份的定位存在明顯的矛盾。部分政策文件將“特殊教育教師”視為一個單獨的教師類別，與其他類別教師并列。例如國家曾頒布《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》[16]、《特教教師專業標準》[10]、《特殊教育專業認證標準》等多個專門針對特殊教育教師的政策文件。[17]此外，教育部實施的“卓越教師培養計劃”和《特殊教育專業師范生教師職業能力標準(試行)》都是將特殊教育教師作為單獨類別與幼兒園、小學、中學和職業教育教師并列，要求分類指導和培養。[18-19] 但與之矛盾的是，我國現行的教師資格制度中卻未單列特殊教育教師，《教師法》[1]和《教師資格條例》[2]均未對特殊教育教師做出論述。同時，《教育類研究生和公費師范生免試認定中小學教師資格改革實施方案》(以下簡稱“免試認定方案”)將特殊教育視為一門學科，[20]指出特殊教育學專業畢業生應以幼兒園、小學、中學和職業學校教師為培養目標，建議任教學科為幼兒園和特殊教育。這些政策未將特殊教育教師視為單獨的一類專業人員，而是從屬于幼兒園、小學和中學教師類別的一個子類別。 綜上，不同政策文件中對于特殊教育教師的身份定位有明顯的不同。由此產生疑惑：特殊教育教師究竟是一個單獨的教師類別，還是僅從屬于其他教師類別下的子類別(學科)?定位于“類別”或“學科”，背后對應了完全不同的邏輯，對此問題的回答對特殊教育師資隊伍建設具有重要影響。 (二)準入標準與特殊教育師資發展需求存在矛盾 特殊教育發展需要高素質專業化的特殊教育教師，但現行的特殊教育教師資格準入門檻卻較低，持有教師資格證書即可上崗，在資格準入環節缺乏對申請者特殊教育專業素養的嚴格考核。雖然這種制度設計下，特殊教育教師來源廣泛，但無法保障申請者的專業素養達到行業認定的最低標準，從而使實際的師資質量與預期目標之間存在較大差距。 從世界主要發達國家的制度設計看，多要求特殊教育教師同時持有教師資格證書和特殊教育教師資格證書，且對他們有更高的學歷標準。例如，美國要求特殊教育教師必須具有本科或本科以上的學歷，以及所在州的特殊教育教師資格證書。[21]日本特殊教育教師資格證書在申請前都要求先獲得教師資格證書，以及修滿相應的科目和學分。[22]英國同樣采取雙證書制度，從事特殊教育教師職業必須先獲得教師資格證書，之后修習研究生層次的特殊教育類課程，取得特殊教育教師資格。[23]雙證制度設計肯定了特殊教育教師職業的專業性，承認它是作為獨立教師類別存在，認為其應具備的專業性知識與技能范疇要超出普通教育教師。我國當前特殊教育教師的資格準入門檻低，與發達國家的普遍做法存在差異。 此外，發達國家特殊教育教師資格通常是多種類的，遵循“特殊教育教師+具體類別”的原則，分類制定資格標準、分類培養。例如，美國特殊教育教師資格包含初級、高級和專業助手三個系列，共26類特殊教育教師。我國《中華人民共和國殘疾人保障法》規定的殘疾類別包括視力殘疾、聽力殘疾等共8類。[24]實際中有聾校、盲校、培智學校、自閉癥學校、工讀學校等類別的特殊教育學校。為保障特殊教育學校中所有學生的高質量教育，要求特殊教育教師形成自己的專長領域，為學生提供更具針對性和專業性的教育將是必然的發展趨勢。因此，也需要針對不同障礙類別設置不同類別的特殊教育教師資格。但若采取在中小學教師類別下設置特殊教育學科的方式，則后續無法細分特殊教育教師子類別。這與國際上不斷提高特殊教育教師專業標準、分類制定各類別特殊教育教師資格標準的趨勢存在矛盾，與我國未來特殊教育師資隊伍發展需求之間也存在矛盾。 (三)特殊教育教師的資格政策與培養制度之間存在矛盾 缺乏特殊教育教師資格證書導致在特殊教育教師培養與準入環節銜接上存在諸多無法調和的矛盾，成為限制特殊教育師資隊伍質量提升的瓶頸問題。首先，專業認證與畢業生獲取的教師資格證書不匹配是當前最為突出的矛盾。我國實行的《特殊教育專業認證標準》中明確將“獲取教師資格比率”作為對畢業生質量評量的量化標準之一，要求通過第二級的培養機構畢業生教師資格證書獲取率大于等于75％、第三級的標準為大于等于85％。由于尚無特殊教育教師資格證書，畢業生只能獲取其他類別的教師資格證書。[17]由此引發以下問題：第一，申請認定專業認證二級、三級的培養機構，在考察獲取教師資格比率這一指標時，是否任意類別的教師資格證書都可算在內?若都包含在內，獲取其他類別教師資格證書僅能代表持有者具備對應類別教師資格要求的素養，不能證明其具備特殊教育教師所需的專業素養，教師資格證書獲取率達標無法證明其特殊教育專業畢業生達到了特殊教育行業認可的質量。第二，通過第二級、第三級認證的培養機構的畢業生應該接受何種類別的教師資格認定?由于沒有對此問題作出明確規定，現實中主要由培養機構或學生自主選擇。但不論是何種方式，專業機構考核內容、考核標準與教師資格證書對應資格標準之間都存在邏輯上的矛盾。《特殊教育專業認證標準》中明確要求各培養機構根據《特教教師專業標準》制定培養目標、課程教學和畢業要求。[17]特殊教育專業畢業生的考核標準都是指向特殊教育專業素養，其他類別教師資格的資格考試標準指向對應類別、任教學科領域的專業素養，兩者之間并不匹配。 此外，即使當前個別地區已經開始嘗試“設置特殊教育學科”這一變通方法，上述矛盾也不能得到根本解決。例如，天津規定中小學教師資格考試小學、中學類別面試增設特殊教育學科，筆試科目三《科學知識與教學能力》結合面試一并考核。[15]將特殊教育設置為學科，意味著其資格考試內容和標準仍以小學、中學教師類別為基準，僅是在面試中疊加了對特殊教育基礎知識與技能的考核，這顯然不符合《特教教師專業標準》的要求。與之類似，2020年頒布的免試認定方案在執行中也存在這種問題。一方面，免試認定方案規定：統一組織師范生教師職業能力測試應當以“所開設專業的人才培養目標、師范生教師職業能力標準要求”為制定依據。[20]即特殊教育師范生教師職業能力測試應當以《特教教師專業標準》《特殊教育專業師范生教師職業能力標準(試行)》為依據。另一方面，該方案卻建議特殊教育學畢業的研究生和公費師范生申請小學、中學段的特殊教育學科教師資格。方案內部的規定就存在“以特殊教育為主”和“以中小學普通教育為主”的邏輯矛盾。 三、完善中國特色的教師資格制度，單獨設置特殊教育教師資格證書 形成于20世紀90年代的教師資格制度很明顯已經不適用于當前形勢發展的需要。要解決上述矛盾與問題，迫切需要完善中國特色的教師資格制度，制定符合特殊教育師資建設需求的資格認定標準。實現此目標，應先厘清以下關鍵問題：第一，特殊教育教師是否應當作為單獨的教師類別?第二，基于中國實際，是否要采用“證書+證書”的教師資格制度設計?第三，為適應特殊教育發展需求，具體應當如何完善我國的教師資格制度? (一)特殊教育教師應視為單獨類別的專業人員 判斷“特殊教育教師是否是一個獨立的教師類別”，實際是判定特殊教育教師是否是一類單獨的專業人員。從政策法規的規定看，《教師法》中明確將教師界定為履行教育教學職責、承擔教書育人工作的專業人員。[1]特殊教育教師作為我國師資隊伍的重要組成部分，其身份必然也是專業人員。2015年修訂的《中華人民共和國職業分類大典》中也明確指出教師(教學人員)是“從事各級各類教育教學工作的專業人員”，屬于“專業技術人員”類，其中包括特殊教育教師等六小類。[25]上述內容從法律上確定了特殊教育教師作為獨立類別專業人員的地位。 從專業性的內涵看，特殊教育教師職業也符合專業的標準。勞凱聲認為，一種職業要被認可為專業，需要具備以下條件：(1)具有特定的、不可替代的社會功能；(2)具有系統的、完善的專業理論和成熟的專業技能；(3)具有保證該專業活動順利進行所必須的專業自主權和專業組織。[26]可以基于此來對特殊教育教師的專業屬性進行分析。第一，特殊教育教師的教育對象具有特殊性，與之對應的特殊教育教師的工作職責、內容與其他類別教師具有顯著差異。他們不僅需要為特殊兒童提供學科教育教學，還需要為其提供教育評估、個別化教育干預、教育康復等，具有不可替代的社會功能。第二，基于教育對象、工作職能的特殊性，特殊教育教師在專業素養構成上也具有獨特性。《特教教師專業標準》對從事特殊教育教師職業所需的專業素養要求進行了系統闡釋；[10]并在《關于加強特殊教育教師隊伍建設的意見》和卓越教師培養計劃中，都明確將特殊教育教師作為獨立的類別，設置了不同于其他類別教師的“復合型”培養目標，意味著特殊教育教師需經過專門的培養或培訓才能勝任工作。[16][18]第三，與其他類別教師一樣，特殊教育教師在工作實踐中實際享有包括教育教學、開展學術研究、評價指導、專業培訓等在內的專業自主權。 可見，特殊教育教師職業符合成為專業的系列條件，應當視其為單獨的一類專業人員。基于此，應當與其他類別教師一樣，為特殊教育教師制定單獨的準入標準，設置單獨的教師資格證書。從而在制度層面對其身份進行確認并提供必要保障，促進特殊教育教師持續專業化，使其能夠有效地履行社會職能、持續提高教育教學質量。 (二)雙證書制度在我國的適用性不佳 從各發達國家特殊教育教師資格制度的變革歷程看，雙證制度的出現是為了應對融合教育發展及教育質量全面提升提出的現實需求。以美國為例，21世紀前大多數州并不強制要求特殊教育教師一定要具備教師資格證書，隨著越來越多的殘疾學生接受融合教育，要求提高特殊教育教師的學科教學素養，使他們能更好地在融合教育環境中為殘疾學生提供指導。[27]在此背景下，越來越多的州開始實行雙證制度。雙證制度實際是在特殊教育教師資格證書制度已相對成熟的前提下，為適應融合教育的普及帶來的特殊教育教師角色和專業素養要求轉變的產物。 從我國的實際看，我國特殊教育發展雖然也進入質量全面提升的階段，且積極推進融合教育，但特殊教育學校仍然是殘疾學生重要的安置方式，特殊教育學校教育教學質量的提升仍是重點工作之一。長久以來，我國特殊教育教師專業人才儲備不足、專業水平有待提升的問題沒有得到根本解決。當前要求加強特殊教育師資隊伍建設，仍側重于提升特殊教育教師的“特殊教育專業素養”。同時，特殊教育教師還存在專業地位較低、職業吸引力有限等現實問題。過高的資格準入條件可能會讓申請者心生退卻之意，不利于特殊教育行業吸收人才。此外，從我國教師資格制度的整體設計框架看，現行的教師任職資格采用的是“教師資格證書+條件”的模式。“證書”是指獲得教師資格類別中列舉的任一類別的教師資格證書，“條件”是指對申請者應達到的學歷、身體素質、道德品質等條件做出明確的規定。特殊教育教師資格證書制度是從屬于教師資格制度，其制度設計邏輯應當與制度整體設計保持一致。 (三)完善我國教師資格制度的對策 當前迫切需要完善具有中國特色的教師資格制度，實現特殊教育教師資格證書從無到有的轉變，使其資格認定標準既能適應現實需求又能與我國教師資格制度、教師教育制度相適應，實現特殊教育師資隊伍整體質量提高的目的。 應在教師資格類別中單列特殊教育教師，構建單獨的特殊教育教師資格認證標準，從學歷要求、教師資格考試、教育教學實踐等方面對特殊教育教師提出明確要求。具體而言，獲得特殊教育教師資格應當具備以下條件：具備基本的專業素養與能力，良好的思想道德品質及身體素質；依據從事特殊教育的層次，符合對應的學歷標準；特殊教育教師資格考試合格。還應當抓住國家推進“六修五立”工作的契機，在《教師法》等國家法律、行政法規中正式增設特殊教育教師類別，從法律法規層面對特殊教育教師資格證書的設計、發放與管理相關程序予以確定。 在制定特殊教育教師資格認定標準時還應當充分考慮特殊教育師資隊伍構成的復雜性，針對不同類型的特殊教育教師設定額外的資格條件。第一，充分考慮不同障礙類別特殊教育教師的差異。我國特殊教育學校包括培智學校、聾