反壟斷法修訂亮點解讀

反壟斷法修訂亮點解讀反壟斷法素有“經(jīng)濟憲法”之稱，是維護市場競爭秩序、保護市場主體和消費者合法權(quán)益的核心法律制度。我國首部反壟斷法于十多年前正式實施，累計查處數(shù)千件各領(lǐng)域壟斷案件，在規(guī)范市場競爭行為、促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟形態(tài)的快速迭代，尤其是數(shù)字經(jīng)濟的崛起，原有法律的框架性特征逐漸顯現(xiàn)出規(guī)則供給不足的問題，面對平臺“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”“掐尖式并購”等新型壟斷行為，執(zhí)法確定性和威懾力都有待提升。近年修訂后的反壟斷法正式施行，標志著我國反壟斷法治建設(shè)進入新階段。本次修訂立足我國國情，總結(jié)十余年執(zhí)法經(jīng)驗，對接國際競爭治理趨勢，在多個維度實現(xiàn)了制度突破，對建設(shè)高標準市場體系、推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。一、反壟斷法修訂的時代背景與核心導(dǎo)向本次修訂并非被動的規(guī)則修補，而是主動回應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求的系統(tǒng)性制度升級，其背后有著清晰的現(xiàn)實動因和核心導(dǎo)向。（一）修訂的現(xiàn)實動因原有反壟斷法誕生于工業(yè)經(jīng)濟時代，規(guī)則設(shè)計主要針對傳統(tǒng)線下市場的壟斷行為，在新的發(fā)展階段其局限性逐漸凸顯：一是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域規(guī)則空白較大，數(shù)字平臺依托網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、算法技術(shù)實施的新型壟斷行為，難以直接適用原有規(guī)則進行認定，執(zhí)法過程中往往需要進行大量延伸解釋，執(zhí)法效率和確定性不足；二是法律責(zé)任威懾力偏弱，原有規(guī)則下壟斷行為的罰款上限較低，部分行業(yè)壟斷行為的違法收益遠高于違法成本，甚至出現(xiàn)企業(yè)“認罰換收益”的情況，難以形成有效約束；三是事前監(jiān)管體系缺乏法律支撐，此前推行的公平競爭審查制度僅以政策文件形式存在，約束力不足，部分地區(qū)仍存在出臺地方保護、歧視性準入政策等行政性壟斷問題，難以從源頭破除市場分割；四是經(jīng)營者集中審查規(guī)則不夠完善，對未達申報標準但存在競爭風(fēng)險的集中行為缺乏監(jiān)管手段，難以防范部分企業(yè)通過拆分交易、小額并購等方式規(guī)避監(jiān)管，扼殺潛在競爭對手。正如有學(xué)者指出的，“我國原有反壟斷法的規(guī)則供給與數(shù)字經(jīng)濟下的競爭范式變革存在mismatch，導(dǎo)致部分新型壟斷行為難以得到及時規(guī)制（王先林，2022）。”（二）修訂的核心導(dǎo)向本次修訂始終秉持三個核心導(dǎo)向，確保規(guī)則設(shè)計的科學(xué)性和適用性：一是問題導(dǎo)向，聚焦實踐中社會反映強烈的壟斷痛點，針對性補足規(guī)則空白，所有修訂內(nèi)容都直接回應(yīng)執(zhí)法實踐中的實際需求，不設(shè)置無現(xiàn)實意義的形式條款；二是發(fā)展導(dǎo)向，始終堅持“規(guī)范與發(fā)展并重”的原則，既嚴格打擊排除限制競爭的壟斷行為，也充分考慮市場創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，避免過度監(jiān)管增加市場主體不必要的合規(guī)負擔(dān)，為企業(yè)創(chuàng)新留出充足空間；三是國際化導(dǎo)向，充分借鑒全球反壟斷立法的先進經(jīng)驗，對接國際通行的競爭治理規(guī)則，同時結(jié)合我國市場經(jīng)濟發(fā)展的實際情況作出本土化安排，提升我國在全球競爭治理領(lǐng)域的話語權(quán)。正如相關(guān)研究指出的，“本次修訂實現(xiàn)了本土性與國際性的有機統(tǒng)一，既符合我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征，也順應(yīng)了全球反壟斷監(jiān)管的發(fā)展趨勢（張守文，2022）。”二、反壟斷法修訂的核心制度亮點基于上述現(xiàn)實動因和核心導(dǎo)向，本次反壟斷法修訂在制度層面實現(xiàn)了多項重大突破，形成了四大核心亮點，為新時代反壟斷執(zhí)法提供了更為堅實的法律依據(jù)。（一）新增數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷專門條款，填補規(guī)則空白本次修訂在總則部分專門增加了數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域反壟斷的原則性規(guī)定，明確經(jīng)營者不得利用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等從事本法禁止的壟斷行為，同時在分則的濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中等章節(jié)作出了銜接性規(guī)定，明確認定數(shù)字平臺市場支配地位時，應(yīng)當(dāng)將網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟、鎖定效應(yīng)、掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力等特殊因素納入考量。這一修訂是全球范圍內(nèi)較早對數(shù)字平臺壟斷問題作出系統(tǒng)性立法回應(yīng)的制度安排，解決了原有規(guī)則在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域適用難的問題。此前執(zhí)法機構(gòu)查處平臺“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等案件時，需要在原有相對原則的條款基礎(chǔ)上進行大量事實論證和規(guī)則延伸，執(zhí)法效率和確定性都受到一定影響，本次修訂后這類新型壟斷行為的認定有了明確的上位法依據(jù)，執(zhí)法精準度和效率都將大幅提升。需要明確的是，這些專門條款并非對平臺經(jīng)濟的歧視性規(guī)定，而是基于數(shù)字經(jīng)濟的競爭特性作出的針對性規(guī)則設(shè)計，目的是引導(dǎo)平臺企業(yè)合規(guī)經(jīng)營，避免利用自身優(yōu)勢擠壓中小經(jīng)營者生存空間，同時保護消費者的公平交易權(quán)。比如此前常見的大數(shù)據(jù)殺熟行為，就是平臺利用算法對不同消費習(xí)慣的用戶設(shè)置差異化價格，損害消費者合法權(quán)益，本次修訂后這類行為的違法性得到明確，消費者權(quán)益將得到更有力的保護。正如相關(guān)機構(gòu)指出的，“數(shù)字經(jīng)濟專門條款的入法，為后續(xù)出臺平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的配套反壟斷規(guī)則奠定了上位法基礎(chǔ)，有助于構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的競爭監(jiān)管體系（國務(wù)院反壟斷委員會，2022）。”（二）大幅強化法律責(zé)任，提升違法成本原有反壟斷法的法律責(zé)任體系存在處罰力度偏輕、責(zé)任主體單一等問題，難以形成有效威懾，本次修訂對法律責(zé)任體系進行了全面升級：一是大幅提高罰款額度，對于經(jīng)營者達成并實施壟斷協(xié)議的行為，原有規(guī)則規(guī)定沒有銷售額的最高罰款為五十萬元，本次修訂將這一上限提高到五百萬元，尚未實施壟斷協(xié)議的罰款上限也從三百萬元提升到五百萬元；二是新增個人責(zé)任，明確經(jīng)營者的法定代表人、主要負責(zé)人和直接責(zé)任人員如果對達成壟斷協(xié)議負有個人責(zé)任的，可以處一百萬元以下的罰款，改變了過往壟斷行為“只罰企業(yè)不罰個人”的情況，從責(zé)任層面倒逼企業(yè)管理層重視反壟斷合規(guī)；三是新增懲罰性賠償制度，明確經(jīng)營者故意實施壟斷行為造成他人損害的，受害人可以向人民法院提起訴訟要求懲罰性賠償，大幅提高了壟斷行為的違法成本；四是新增信用懲戒制度，明確反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營者的違法記錄納入信用記錄，按照國家有關(guān)規(guī)定實施聯(lián)合懲戒，讓違法企業(yè)“一處違法、處處受限”。這些修訂有效解決了過往反壟斷執(zhí)法威懾力不足的問題，讓反壟斷法真正長出了“能咬疼人的牙齒”。比如過往部分行業(yè)經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議聯(lián)合漲價，獲得的收益可能高達上億元，而原有規(guī)則下的罰款最多只有幾十萬元，違法成本遠低于違法收益，部分企業(yè)甚至將罰款視作常規(guī)經(jīng)營成本。本次修訂后，企業(yè)一旦實施壟斷行為，不僅要面臨高額罰款，相關(guān)負責(zé)人還要承擔(dān)個人責(zé)任，企業(yè)信用也會受到影響，違法代價大幅提升，將有效倒逼企業(yè)主動規(guī)范自身經(jīng)營行為。正如有學(xué)者指出的，“法律責(zé)任體系的全面升級是本次修訂最具威懾力的內(nèi)容之一，通過大幅提高違法成本，能夠從根源上遏制市場主體的壟斷沖動，形成有效的合規(guī)引導(dǎo)（黃勇，2022）。”（三）將公平競爭審查制度正式入法，完善事前監(jiān)管體系公平競爭審查制度是我國競爭政策體系的重要組成部分，此前這一制度僅以國務(wù)院政策文件的形式存在，要求各級行政機關(guān)出臺涉及市場主體經(jīng)濟活動的政策時，應(yīng)當(dāng)排查是否存在排除限制競爭的內(nèi)容，比如地方保護、歧視性準入、不合理補貼等，但由于缺乏法律層面的約束力，部分地區(qū)和部門對公平競爭審查的重視程度不足，甚至出臺了一些排除限制競爭的政策，導(dǎo)致行政性壟斷問題時有發(fā)生。本次修訂將公平競爭審查制度正式寫入反壟斷法，明確規(guī)定行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件、其他政策性文件以及“一事一議”的具體政策措施時，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定進行公平競爭審查。這一修訂實現(xiàn)了我國反壟斷監(jiān)管從事后處罰向事前預(yù)防、事中監(jiān)管、事后處罰全鏈條覆蓋的轉(zhuǎn)變，從源頭層面杜絕行政性壟斷的產(chǎn)生，對于建設(shè)全國統(tǒng)一大市場具有非常重要的意義。比如過往部分地方出臺政策，要求政府采購優(yōu)先選擇本地企業(yè)，或者對外地企業(yè)設(shè)置額外的準入門檻，阻礙了商品和要素的自由流動，原有規(guī)則下這類政策往往只能在實施后通過執(zhí)法糾正，而公平競爭審查入法后，這類政策在出臺前就需要經(jīng)過合規(guī)審查，從源頭避免了排除限制競爭的政策出臺，有效破除了地方保護和市場分割。正如有學(xué)者指出的，“公平競爭審查制度的入法是本次修訂的重大制度創(chuàng)新之一，實現(xiàn)了我國競爭政策基礎(chǔ)地位從政策宣示到法律保障的跨越，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)提供了堅實的制度支撐（時建中，2022）。”（四）優(yōu)化經(jīng)營者集中審查規(guī)則，提升監(jiān)管效能經(jīng)營者集中審查是反壟斷監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，目的是防范企業(yè)通過并購、合并等方式形成或者加強市場支配地位，排除限制競爭。本次修訂對經(jīng)營者集中審查規(guī)則進行了多方面的優(yōu)化：一是明確了對未達申報標準集中行為的監(jiān)管權(quán)限，規(guī)定對于未達到申報標準但是有證據(jù)證明可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報，經(jīng)營者不申報的應(yīng)當(dāng)依法進行調(diào)查，解決了過往部分企業(yè)通過拆分交易等方式規(guī)避申報的問題，尤其可以有效防范互聯(lián)網(wǎng)平臺的“掐尖式并購”，避免大型平臺通過收購潛在競爭對手抑制市場創(chuàng)新；二是優(yōu)化了審查期限的計算規(guī)則，新增了審查期限中止計算的情形，比如經(jīng)營者提交的文件、資料不符合要求需要補充的，或者經(jīng)營者按照執(zhí)法機構(gòu)要求對集中方案進行調(diào)整的，這段時間不計入審查期限，避免了過往因材料不全或者方案調(diào)整導(dǎo)致審查超時的問題，提升了審查的規(guī)范性；三是明確了分類分級審查制度，規(guī)定反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全經(jīng)營者集中分類分級審查制度，依法加強對涉及國計民生等重要領(lǐng)域的經(jīng)營者集中的審查，提高審查質(zhì)量和效率，既可以對民生、平臺經(jīng)濟等重點領(lǐng)域的集中進行重點審查，防范重大競爭風(fēng)險，也可以對中小企業(yè)的正常并購簡化審查流程，降低企業(yè)的合規(guī)成本，促進產(chǎn)業(yè)正常整合。正如相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)指出的，“經(jīng)營者集中審查規(guī)則的優(yōu)化，兼顧了監(jiān)管的精準性和效率性，既能夠有效防范潛在的壟斷風(fēng)險，也不會對正常的市場資源配置造成不必要的干擾（國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)，2022）。”三、反壟斷法修訂的實踐價值與實施展望上述制度層面的修訂，不僅完善了我國反壟斷法律體系的整體框架，更將在實踐層面產(chǎn)生深遠的正向價值，而要將這些紙面上的規(guī)則轉(zhuǎn)化為實實在在的競爭紅利，還需要把握好后續(xù)實施的重點方向。（一）對市場生態(tài)的正向引導(dǎo)價值本次反壟斷法修訂的實施，將對我國的市場生態(tài)產(chǎn)生全方位的正向引導(dǎo)：對于大型企業(yè)尤其是平臺企業(yè)來說，法律規(guī)則的明確和違法成本的提升，將倒逼企業(yè)建立健全內(nèi)部反壟斷合規(guī)體系，主動規(guī)范自身經(jīng)營行為，避免觸碰反壟斷紅線，目前已有不少企業(yè)開始設(shè)置專門的反壟斷合規(guī)崗位，完善內(nèi)部合規(guī)審查流程，合規(guī)經(jīng)營將成為企業(yè)發(fā)展的底線；對于中小經(jīng)營者來說，公平競爭的市場環(huán)境將得到更有力的保障，不用擔(dān)心被大型企業(yè)利用資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等優(yōu)勢擠壓生存空間，只要擁有好的產(chǎn)品和技術(shù)，就能夠在公平的市場環(huán)境中獲得發(fā)展機會，大幅提升了中小經(jīng)營者的創(chuàng)新動力；對于消費者來說，壟斷行為的減少將帶來更多的選擇和更合理的價格，消費者不再受“二選一”“大數(shù)據(jù)殺熟”等行為的侵害，能夠充分享受到市場競爭帶來的紅利。從宏觀層面來看，公平競爭的市場環(huán)境將進一步激發(fā)全社會的創(chuàng)新活力，促進各類生產(chǎn)要素的自由流動和高效配置，為我國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展提供堅實的制度支撐。（二）后續(xù)實施的重點方向反壟斷法的生命力在于實施，本次修訂后的反壟斷法要充分發(fā)揮作用，還需要從多個方面完善配套體系：一是要加快完善配套法規(guī)和指南，目前我國已經(jīng)出臺了平臺經(jīng)濟、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的反壟斷指南，后續(xù)還需要出臺壟斷協(xié)議認定、濫用市場支配地位認定、公平競爭審查操作細則等配套規(guī)則，進一步細化法律的原則性規(guī)定，提升執(zhí)法的確定性和可操作性，讓市場主體能夠明確預(yù)判自身行為的法律后果；二是要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，反壟斷執(zhí)法具有很強的專業(yè)性，尤其是數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷執(zhí)法，要求執(zhí)法人員不僅要懂法律，還要懂算法、懂技術(shù)、懂經(jīng)濟，因此需要加大對執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度，引進更多復(fù)合型專業(yè)人才，提升執(zhí)法的專業(yè)化水平；三是要加強普法宣傳，通過多種渠道向市場主體、行政機關(guān)和普通消費者普及反壟斷法的相關(guān)知識，讓企業(yè)了解哪些行為屬于壟斷行為，讓行政機關(guān)了解公平競爭審查的要求，讓消費者了解遇到壟斷行為時如何維權(quán)，形成全社會共同維護公平競爭秩序的良好氛圍；四是要加強國際競爭合作，隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展，很多壟斷行為都具有跨國屬性，比如跨國企業(yè)的壟斷協(xié)議、跨境并購等，因此需要加強與其他國家反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的交流合作，共同打擊跨境壟斷行為，參與全球競爭治理規(guī)則的制定，提升我國在全球競爭治理領(lǐng)域的話語權(quán)。正如有學(xué)者指出的，“反壟斷法的實施是一個系統(tǒng)性工程，需要政府、企業(yè)、社會多方參與，構(gòu)建多元共治的競爭治理體系，才能充分發(fā)揮反壟斷法的制度價值（王曉曄，2022）。