銀行業普惠金融政策機理及重點

圍繞倉儲信息利用、農戶能力建設、信息科技應用等關鍵環節創新突破，有助于更好促進普惠金融發展。發展普惠金融是我國戰略導向，難點在于融資。圍繞化解農戶和小微企業的融資難、融資貴問題，我國進行了長期探索，現有普惠金融服務體系是長期實踐探索結果，也是國際經驗本土化產物。圍繞倉儲信息利用、農戶能力建設、信息科技應用等關鍵環節創新突破，有助于更好促進普惠金融發展。一、銀行業發展普惠金融的基礎在于控風險銀行業是化解普惠金融客戶融資難、融資貴問題的主要領域，風險管控是化解融資難、融資貴的關鍵切入點。普惠金融的重點在于包容性(inclusive)，發展普惠金融是推進包容性增長的客觀要求。除了提供基本金融服務，普惠金融的重點是為市場中的弱勢主體提供可及的正規金融服務支持，使之在市場環境下釋放出發展潛力。其主要客戶包括小微企業、“三農”客戶以及城鄉弱勢人群，服務內容涉及存取款匯款、保險、信貸等方面。其中，信貸業務涉及信用風險管理，是難點所在。為此，需要根據客戶現金流評估潛在風險點，在此基礎上提高判斷客戶還款能力的準確程度，并根據客戶還款能力確定授信額度。在此過程中，低估客戶的還款能力意味著影響普惠金融的覆蓋面和滲透深度；但在難以有效評估客戶還款能力情況下，按固定額度發放貸款，信貸機構會面臨信用風險管理難題，尤其是授信額度超出客戶還款能力會導致不良貸款。在降低對抵押擔保依賴的趨勢下，有效評估客戶還款能力的重要性更顯突出。從相對有效的做法看，重點在于分析客戶的現金流，包括預測現金流的變化趨勢，找出現金流風險點。從這個角度看，客戶的業務收入能否覆蓋經營成本和風險，是其中的關鍵，涉及到三個方面：一是如何評估客戶的業務經營收入；二是如何評估客戶的生產經營成本；三是如何評估客戶的生產經營風險，特別是生產經營活動面臨的潛在不確定性。尤其是在客戶財務報表不完整甚至是缺失的情況下，如何提高銀行機構評估客戶業務收入、經營成本的準確性？這個問題包括對客戶預期收入、預期經營成本的評估。在此基礎上，才能更好地評估客戶潛在現金流風險點。這些對銀行機構信貸服務的專業性提出了很高要求。例如，為提高評估客戶預期收入的準確性，需要對客戶所處行業的市場行情演變趨勢進行分析，對客戶經營成本的預期分析也如此。為評估客戶的生產經營風險，不僅需要熟悉客戶的生產經營模式，還需要充分掌握客戶生產經營的實際情況，包括生產經營臺賬的原始數據。從國際經驗看，具有專業化服務能力的銀行機構，可以通過為客戶提供技術、生產、營銷等方面咨詢服務，幫助客戶防控生產經營風險，在此過程中充分掌握客戶的生產經營數據，一方面可以提高評估客戶現金流風險點的有效性，另一方面可以通過提供增值服務增強銀行自身的利率定價能力，同時增強對客戶的黏性。這些工作意味著需要專家團隊支持。從這類國際經驗的本土化應用看，即使把重點放在充分掌握客戶生產經營的原始數據上，也可以有效提高評估客戶還款能力的準確性，從而降低不良資產比例。微貸技術的普及推廣證明了這一點。如果下一步銀行機構面向普惠金融客戶，加強和改進專業化咨詢服務，會有利于進一步推進普惠金融發展，促進銀行機構與普惠金融客戶的雙贏，從而實現共同發展。從銀行角度看，根據政策導向，推進普惠金融服務應基于商業可持續原則，同樣需要以收入覆蓋成本和風險。在薄利甚至微利經營的情況下，圍繞普惠金融如何提高服務效能，如何降低服務成本，如何控制信貸風險，這些尤其重要，是推動普惠金融服務可持續發展的關鍵切入點。具體涉及以下任務：一是如何提高服務效能。圍繞增強普惠金融服務的便利性、可及性，需要金融機構增強創新性、靈活性，推進普惠金融服務向基層深度滲透。各類支付、結算等居間金融服務，例如存取款業務等等，信用風險相對可控，故關鍵在于控制操作風險。重點在于如何結合客戶的生產生活場景，跟進配套服務。顯然，金融科技領域的創新發展將有利于拓展服務的深度和廣度。同時，在信貸服務領域，提高服務效能的關鍵在于增強金融產品的針對性，提高與客戶需求的匹配程度，在此基礎上面向更多客戶開展服務。二是如何有效控制并降低普惠金融的業務成本。從發展趨勢看，電子化替代人工服務、網上銀行業務替代物理網點的面對面服務是必然。電子化、互聯網具有成本效率優勢，是這一趨勢的重要推動因素，有利于降低成本，內在規模效應非常明顯。當然小銀行也可以加強聯合，通過整體的規模化分攤信息化建設成本，例如省聯社服務平臺。同時，組織管理架構上的調整，例如向扁平化發展，或者建設專業團隊，或通過跨領域協同形成1＋1>2的協同效應，增強綜合服務能力，也有利于提高成本效率。三是如何有效控制信貸業務的潛在信用風險。這是核心問題。實質是如何降低銀行與客戶之間的信息不對稱，提高評估客戶還款能力的準確性。從發展趨勢和實踐探索看，推進信息科技應用可以幫助銀行機構降低獲取客戶生產經營信息的成本。圍繞更好評估客戶生產經營風險，增強普惠金融服務的專業性，充分獲取客戶生產經營的原始臺賬數據，也有利于降低信息不對稱。同時，地方政府部門、公共服務機構等單位提供銀行客戶信用相關信息，對促進小微企業信貸服務也非常重要。從全國中小企業融資綜合信用服務平臺運行情況看，這方面的工作是必要的，也是有效的。值得注意的是，客戶能力建設對于降低信用風險具有重要意義。在信貸領域，普惠金融服務對象應該具有發展能力基礎。例如，作為信貸客戶應該具有相應的還款能力。如果客戶相應的能力不足，則首先要考慮加強能力建設。以農戶為例，可通過以下途徑加強生產經營能力建設：通過組建農民生產合作組織，推進客戶生產經營組織化，提高抗風險能力；以及通過職業能力培訓，提高生產經營能力，降低生產經營風險，從源頭降低信用風險。從國內外大量案例中，我們可以看到這方面工作具有重要意義，為改善信貸質量起到了基礎性作用。例如，歐洲荷蘭、德國、法國的農村合作銀行體系投入較多資源，包括組建專家團隊，為客戶生產經營提供專業指導，涉及農業技術、生產過程、產品營銷等各環節。日本的農村合作金融組織還為農戶提供財務規劃，逐月制訂用款計劃。再如，國內有農信社省聯社通過基層農信社、農商行先指導客戶組建農業生產合作組織，再發放貸款，同時通過專家團隊提供專業技術指導，為農產品營銷牽線搭橋。這類做法起到了合作共贏的積極效果。二、銀行業普惠金融激勵政策特點從發展普惠金融的政策導向看，銀行業需要重點解決好小微企業和“三農”客戶融資難、融資貴問題。從政策激勵機制看，針對銀行機構的切入點主要包括：一是降低信息不對稱。例如，幫助銀行機構獲取公共部門掌握的客戶信用信息，使銀行機構更好判斷客戶信用狀況。二是通過提供財政貼息幫助降低業務成本。三是有的地方通過風險補償等措施幫助銀行機構分擔信用風險損失。通過政府性融資擔保體系提供增信支持，也有助于降低銀行機構風險壓力。總體而言，幫助銀行控風險是關鍵基礎。從實際成效看，銀行機構自身改進風控具有關鍵意義；政府幫助其降低信息不對稱，則可以對化解融資難、融資貴起到事半功倍效果。針對小微企業融資難、融資貴問題，中央一直推進相關工作，緩解融資壓力。相關政策主要有以下方面：一是從財政政策角度，通過提供信貸貼息資金，降低普惠金融重點服務對象的融資成本；通過提供財政獎勵資金，推動各地普惠金融試驗區發展。二是從稅務政策角度，面向銀行機構提供稅收減免優惠，降低業務經營成本。具體包括小額貸款利息收入及再擔保收入免收增值稅；此外，按90%計入所得稅應稅收入。三是從貨幣政策角度，通過降準釋放流動性，提供低成本信貸資金，如面向普惠金融業務實行定向降準，提供支小再貸款。四是從市場化分擔風險角度，通過政府性融資擔保提供客戶增信支持，降低銀行的經營風險。通過政府提供風險補償，分擔銀行不良資產損失。這些以各級政府為主進行探索。五是從降低信息不對稱角度，幫助銀行機構獲得小微企業信用信息。例如，通過匯總整合政府、司法、公共服務單位所掌握的客戶信用信息，發揮其公信力優勢，幫助銀行機構更好評估普惠金融客戶的還款能力。除此之外，政府扶持小微企業發展的一攬子措施，例如減免稅、提供補貼等，客觀上有助于降低小微企業生產成本和經營風險，從源頭上降低小微企業信用風險。農業經營主體除了普通農戶，還包括農業龍頭企業、專業合作社、家庭農場、農業承包戶等新型農業經營主體。通過明晰土地或水域經營權、農房產權，完善配套的農村動產、不動產登記制度，可以在一定程度上促進增信功能發揮。但就根本而言，仍需進一步提高評估農村客戶現金流風險點及其還貸能力的準確性，從而在促進涉農信貸資金發放的同時，避免超過客戶還款能力而過度授信。歸納起來，相關政策重點包括：一是完善農業信貸增信機制。通過推進農村資產確權，促進發揮增信作用。除了農地、農房、土地水域的承包經營權，農機設備、活畜、倉單等動產抵質押業務正在拓展，政策激勵機制在逐步跟進。二是加強財稅政策激勵。通過財政貼息以及政府提供風險補償等措施促進涉農信貸投放。通過減免小額農貸的營業稅、所得稅，降低涉農信貸業務的經營成本。三是加強貨幣政策支持。例如，通過定向降準面向農村普惠金融釋放流動性，通過央行專項再貸款為農村普惠金融服務提供低成本的資金來源。四是促進相關方跨行業協同支農。例如“保險＋期貨”業務基于保險公司、期貨公司功能互補，通過期貨市場化解農產品價格波動風險。在此基礎上，還可以促進銀行為農戶發放貸款。五是支持農戶聯合發展。促使農戶加入農民合作社可以實現這一聯合機制。在不少地方，政府還參與農產品營銷環節，創立農產品的區域性共享品牌，幫助農戶推銷產品。在此基礎上，使農戶依托合作社參與市場競爭，包括通過合作社與龍頭企業合作，提高農戶集體議價能力。推廣供銷合作、生產合作、信用合作“三位一體”綜合合作，是重要政策導向。六是促進金融科技應用。“三農”領域的信貸業務金額相對偏小、成本偏高，農產品的產量、價格波動大，控制業務風險和成本難度大。推進金融科技的創新應用，是化解信貸投放障礙的重要突破方向。三、關鍵工作取得扎實進展(一)財政貨幣政策持續落實一是在貨幣政策方面，持續通過支農支小再貸款、再貼現，以及存款準備金優惠政策，推動信貸資金流向小微企業和農業領域。2021年末支農再貸款余額為4967億元，支小再貸款余額為12351億元，扶貧再貸款為1750億元，再貼現余額為5903億元。對參加普惠金融定向降準考核的金融機構執行最優惠存款準備金率8.4%，釋放長期資金1.2萬億元。2021年12月國務院常務會議提出，從2022年起到2023年6月，人民銀行對地方法人銀行發放的普惠小微企業貸款和個體工商戶貸款，按余額增量的1%提供資金，鼓勵增加普惠小微貸款。原來用于普惠小微信貸的4000億元再貸款額度滾動使用，必要時增加額度。二是加大財政補貼力度。2019年，財政部修訂《普惠金融發展專項資金管理辦法》，將實施期限延長到2022年，小微企業貸款最高達300萬元。2020年，中央財政撥付創業擔保貸款貼息資金38.2億元，同比增長54%。落實生豬臨時貸款貼息200億元。對專項再貸款予以貼息50%，使6606家企業獲得貸款2396億元，平均實際融資利率1.23%。2021年11月，財政部、央行、銀保監會聯合發布《關于實施中央財政支持普惠金融示范區獎補政策等通知》，對示范區獎勵最高達1億元。普惠金融為實現脫貧攻堅發揮了重要作用。2021年，中央財政撥付創業擔保貸款貼息和獎補資金63.36億元，同比增長65.9%。2022年中央1號文件強調要求優化完善“保險＋期貨”模式。在完善農產品價格保險基礎上，進一步發展收入保險。2021年，財政部等四部委發文要求把三大主糧完全成本保險和收入保險試點推廣到河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個糧食主產省份的產糧大縣，到2022年實現全覆蓋。(二)農村產權確權登記加快推進2021年6月，國土資源部發布《關于進一步加快宅基地和集體建設用地確權登記發證有關問題的通知》，調整規范了登記和發證工作。頒發統一的不動產權證書，實行房地一體的權籍調查，編制不動產單元代碼，按“一戶一宅”要求登記到戶，并進行公示。在此基礎上，各地加快探索農村產權融資的有效模式。除了農村不動產融資，種植業、養殖業的動產融資模式也很受歡迎。2021年中央1號文件還強調要發展農機具和大棚設施抵押貸款業務。與之同時，通過發展政府性農業融資擔保體系，為銀行機構分擔信貸的信用風險。2022年中央1號文件強調，要強化涉農貸款風險的市場化分擔和補充，發揮好農業信貸擔保作用。(三)融資擔保體系持續發展各地的政府性融資擔保體系建設速度加快，成為地方工作重點，以緩解小微企業和“三農”的融資難題。國家融資擔?；馉款^建立的全國政府性融資擔保數字化平臺于2021年12月底上線，發揮綜合業務信息管理功能，提升擔保業務風控的數字化、智能化水平。截至2021年末，全國農業信貸擔保體系33家省級農擔公司累計擔保金額超過6800億元。國家融資擔?；痼w系內市縣級擔保機構1203家，累計完成再擔保業務14631億元。其中2021年支農支小再擔保7450億元。(四)金融科技創新應用深化在政策指引下，銀行業加快金融科技應用，發展數字普惠金融。一方面，推進全流程的數字化轉型，推動金融服務向各類生產、生活服務場景深度滲透。另一方面，推進信息采集、匯總、分析、決策的數字化應用，加快大數據分析、人工智能、云計算等新技術應用，提高業務運作效率。在此過程中，部分農村銀行機構進一步探索依托金融科技平臺拓展服務領域，例如幫助客戶銷售農產品、普及金融知識、提供技術咨詢等等。2021年，中央1號文件提出要發展農村數字普惠金融，這有助于改進成本效率和信用風險管理效果。(五)基于信用信息降低信息不對稱建立全國中小企業融資綜合信用服務平臺。國務院辦公廳于2021年12月發布《加強信用信息共享應用，促進中小微企業融資實施方案》提出了14項共享信息清單，發揮該中心作用。清單內容吸收銀行業微貸技術經驗，整合了工商、司法、稅務、社保、環保、海關、知識產權、行政管理等方面的信用信息，新型農業經營主體的信用信息參照執行。在此基礎上，該中心與部分銀行機構、擔保公司合作，推出了多種特色信貸產品。另外，銀保監會圍繞推進農村信用體系建設，在推進建設農戶和新型農業經營主體的信用檔案，評定信用等級。目標是2023年實現基本全覆蓋。四、有待進一步突破的關鍵點在中央推動下，銀行業積極參與發展普惠金融，取得顯著成效。作為包容性增長政策的組成部分，發展普惠金融是一項長期任務。從當前發展普惠金融實際進展看，尚存在有待進一步突破的關鍵環節。對這些環節實現新的發展突破，將有助于提高普惠金融的服務質量。一是倉儲信息利用。倉儲質押融資是中小企業融資的重要切入點，需要共享倉儲信息。從實踐看，這方面還存在需要進一步突破的關鍵點。例如，倉儲管理、倉單流轉及交易等環節有待在實踐中完善治理機制。這方面工作由商業企業為主承擔。政府部門和公共服務單位信息共享在統一組織協調下，相對容易規范推進，而倉儲信息共享則更多基于市場機制，需要進行更好探索，解決好出質企業資信風險，以及質押物監管風險、價值評估風險等問題。二是金融機構促進農戶能力提升的機制。農戶信用風險源頭是生產經營風險，與農戶生產經營能力密切相關。從國際經驗看，合作金融體系普遍重視提升農戶生產經營能力，從而增強其還款能力，降低信用風險。從我國國情看，涉農銀行設法促進農戶能力提升，是客觀形勢要求，但商業銀行治理機制與合作金融存在很大不同，在實踐中面臨難點問題，需要得到更好解決。三是商業銀行與合作經濟組織的業務流程對接。合作經濟組織的治理機制與普惠金融的包容性契合，兩者天然相通。但商業銀行與合作經濟組織的治理結構存在很大差異，具體操作中存在難點問題。其中的關鍵是，商業銀行的信貸業務流程如何與合作經濟組織的治理機制有效對接。例如，在資金管理、信息共享等方面如何實現互補重點。四是提升信息科技應用水平。農村普惠金融客戶還款能力受自然災害、市場行情等諸多外部因素影響。從國際趨勢看，普惠金融領域的技術應用并不局限于金融科技。例如，引入衛星遙感監測、氣象預報等技術，結合當地歷年水文數據，可用來更好預測農作物產量。再如，銀行與普惠金融客戶、第三方交易商等合作，采集農產品歷史交易數據以及日常支付等現金流數據，用來評估客戶的生產經營情況和還款能力。這些都需要借助信息科技采集電子相關設備中的關鍵數據。五、下一步可考慮的著力點未來十多年，是我國初步建成社會主義現代化國家的關鍵階段。經濟增長、科技進步、政府治理、社會發展將同步推進。銀行機構發展與這些因素有機結合，有助于實現合作共贏。(一)深化政銀合作基層政府與銀行機構都在促進“三農”發展，兩者努力方向接近，彼此資源具有互補性，可以通過進一步深化合作，形成協同效應。銀行可以優化資源配置，獲得客戶信用信息，并改進貸后風險管理效果。具體而言，圍繞發展供應鏈融資，推進倉儲設施標準化、改進倉儲質押融資的風險管理效果，可考慮發揮基層政府的推動和激勵作用。圍繞提高農戶生產經營能力，基層政府也可以發揮組織培訓作用，增強培訓的針對性和實際效果。總體看，銀行與基層政府之間存在跨領域的協同空間。(二)提升專業化服務能力普惠金融客戶除了融資需求，往往還需要技術咨