論對行政執法行為的檢察監督分析研究 法學專業

論對行政執法行為的檢察監督[摘要]試論對行政執法行為的檢察監督。[關鍵詞]行政,執法,行為,檢察,監督論對行政執法行為的檢察監督我國的行政法律體系隨著《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關行政法律的不斷出臺,越來越完備,依法行政的氛圍也越來越濃厚。但我們同時也應當看到,目前在行政執法中存在一系列突出的問題和矛盾,嚴重制約產著經濟與社會的健康發展和社會法治目標的實現。產生這些問題的原因甚多、最根本在于對執法環節中行政權力的行使缺乏有效的監督,行政執法行為過程中監督機制有待于進一步完善。作為我國《憲法》規定的法律監督機關檢察機關是否享有對行政執法行為進行監督的獨特權力,以及如何正確行使,值得我們探討。本文試從行政機關行政執法行為的現狀、檢察機關的法律監督職能、法律監督實踐等方面,來論述對行政執法行為實施檢察監督的可行性。一、行政執法行為現狀(一)當前行政執法行為的狀況我國正處于社會轉型期,即由傳統的計劃經濟體制轉向現代的市場經濟體制、由人治走向法治,各方面的矛盾大量涌現并相互交織,嚴重影響我國社會和諧和穩定,也對公共行政管理特別是政府的執法行為規范性提出了更高的要求。改革開放三十多年來,我國行政執法雖然取得了巨大的成績和進步,對于經濟和社會的發展起到了積極的促進作用,但從總體上看,仍然不適應客觀要求,已成為我國依法治國方略推進中的薄弱環節。目前我國行政機關在實施執法行為過程中存在較多問題,主要表現在以下幾個方面:在行政處罰環節上重利益輕義務,重罰款輕整改,重罰款輕監督,重罰款輕教育,有的行政機關受利益驅動,在實施行政執法行為過程中,凡是能擴大本部門管理范圍并能帶來實際利益的條款,凡是易于施行的規定,都積極主動地承擔,凡是沒什么利益所得,得不到實惠的規定,或是需要執行單位出資出力,工作難度大的條款,往往借口職權重疊交叉,在部門與部門之間、部門內部科室之間推來推去,出現“爭權于朝、爭利于市”,導致政府權力部門化,部門權力利益化;在行政強制環節上,重罰款輕管理,一罰了事、以罰代管,對行政相對人隨意檢查、重復檢查、多頭檢查、多級檢查的現象隨處可見,作風粗暴,不文明執法,最典型的是曾多次見于報端的城市管理人員打人(等野蠻執法)事件,近年來發生在農村集體土地征用、城市房屋拆遷和舊城改造等領域濫用行政執法權力的案例急劇增加,群眾申訴上訪數量劇烈攀升,就是非常有說服力的事實。(二)行政執法行為出現問題的原因一個問題的產生,總是由多方面的原因所造成的,其中既有主觀方面的,也有客觀方面的。筆者認為,目前行政機關在實施行政執法行為的過程中出現以上問題的原因,主要可以歸結為兩點:1.行政管理的思維慣性我國目前還處于社會主義初級階段,法制建設還不是很健全,行政機關人員素質跟不上社會發展,部分行政機關及其工作人員長期以來由于受傳統體制的影響,在實施行政活動時習慣于采取簡單的命令方式,一定程度上造成了行政人員習慣于以行政命令進行各類行政執法行為,從而忽視了行政執法行為的依法性和規范性。人治觀念占主導地位,說話于法無據,辦事隨心所欲,與合法、規范、理性的法治精神背道而馳。一種習慣往往是長期形成的,想要在一時之間將其改變是不現實的,這需要一個逐漸適應的過程。但是不可否認的是,這種重人治、輕法治的思想,在行政人員的潛意識中有著深深的烙印,是目前有法不依、執法不嚴的主觀原因之一。2.行政權力的監督不力我國行政權力偏大,而對行政權力制約不夠或者說是監督不力。當前我國行政機關的監督,內部主要根據《行政許可法》有關規定,來自于上級行政機關的監督和行政機關內部核查監督,但由于缺乏自我約束機制,效果并不理想。外部監督一是來自行政相對人,依照《行政復議法》、《行政訴訟法》規定,提出的行政復議和行政訴訟,但由于行政相對人許多是受益者,比如,土地、礦產、森林資源管理部門實施了違法的行政審批行為,容易導致不符合法定許可條件的行政相對人低價取得國有土地使用權、非法采礦或亂砍濫伐,使國家資源和生態環境遭受破壞,而此時的行政相對人往往從中獲取了巨大利益,因此也不可能主動向法院申請撤銷這種違法審批行為,而其中受損害的行政相對人,又因為處于弱勢地位,往往不敢或不愿提出行政復議和提起行政訴訟。二是來自社會公眾和新聞輿論對行政執法行為的監督,在現實社會生活中,也確實起到了一定的作用,但由于其監督缺乏法律效力,故一旦實施違法違規行政執法行為的行政機關拒不糾正,則無可奈何。二、對行政執法行為進行檢察監督的必要性(一)從監督現狀看對行政執法行為進行檢察監督的必要性目前我國對行政執法行為監督主要有3種類型，一是國家權力機關的監督。人民代表大會作為我國的最高權力機關,負責產生行政機關,并對其監督。人大及其常委會通過聽取工作報告和匯報、質詢或詢問等法律規定的方式了解行政執法活動狀況,發現其中的違法行政行為,并及時糾正。權力機關的監督雖然范圍大,方式多,但在具體實施過程中卻很少使用。二是行政機關內部的監督。行政機關的內部也存在著對于行政行為的監督。一種是上級對下級的監督。比如行政復議。按照《行政復議法》的有關規定,在當事人的申請下,由上級行政機關按照行政復議程序對行政執法行為進行合法性和適當性的審查,以裁決方式解決糾紛。由于行政復議因其組織機構不具有獨立性、程序的不完備以及行政機關領導不夠重視等因素,部門保護和推脫職責的現象較為突出,監督功能未能有效發揮,缺乏應有的權威性和社會公信力。另一種是行政監察機關的監督。以專門的監察機關的形式,對其他行政機關、行政人員的行政行為檢查、監督,并對違法行政行為進行糾正。但由于我國行政監察機關的監督權受制于行政系統,缺乏必要的權限和獨立性,尤其是難以監察黨政領導機關,因此職能作用的發揮是不理想的,缺乏足夠的剛性和實效,其監督力度明顯不足。鑒于上述三種對行政行為的監督方式存在的缺陷和不足，我們急需一個更加完善的、有效的監督制度進行補充，因此，通過相關法律確立我國對行政執法行為的檢察監督制度是非常必要的,以便構建完整的監督體系。(二)從權力特性來看對行政執法行為進行檢察監督的必要性行政機關實施包括行政執法行為在內的行政權力,來自于立法機關通過一定的法定程序的一種法律授權,故行政機關實施的行政執法行為,從本質上說是一種法律行為,因此,用法律手段對行政執法行為進行監督是必要的。在我國檢察機關是法律監督機關,是一個專門從事法律監督的司法機關,由檢察機關來對行政執法行為進行監督是合乎法理的。“中國法律監督權是一種控權性的國家權力,我們稱之為控權性的檢察權。作為一種控權性的國家權力,中國法律監督權的主要目的是防止國家權力的濫用。誠然,法律監督權也要對非國家權力的濫用行使檢察權,但監督防止國家權力的濫用更為根本。控制和約束國家權力是中國法律監督權的本質特點。”=1\*GB3①上述筆者已經分析過,由于我國目前對行政機關實施行政執法行為制約和監督上的局限性,實施行政執法行為最可能被濫用或違法違規行使卻得不到有效的遏制,國家利益和社會公共利益受到損害的情況比比皆是。而根據上文的分析,目前存在的監督體系中的幾種方式都有其局限性。因此迫切需要強有力的國家機關介入對行政執法行為的監督,而作為國家司法機關的人民檢察院,既具備法律專業知識,又具有一定的法律強制力作保障,因此檢察機關介入對行政執法行為的監督是非常必要的。(三)從社會管理創新需要上看對行政執法行為進行檢察監督的必要性社會管理與檢察工作密切相關,既是檢察機關履行職責的重要內容,發揮職能作用的重要領域,也是檢察機關承擔的重要社會責任。故社會管理創新應當是檢察機關積極參與的工作領域,而檢察機關參與的立足點,就是其法律監督職能。當今社會矛盾日益激化,雖然有各種各樣的原因,但與行政執法行為存在諸多問題不無關系,因此,檢察機關對行政執法行為進行法律監督是非常必要的。檢察機關積極參與社會管理創新,加強對行政執法行為的法律監督,能夠著力促進與完善社會主義市場經濟體制相適應的社會管理體系建設,有效解決影響社會和諧穩定源頭性、根本性、基礎性問題,為建設和諧社會提供更加有力的司法保障。三、對行政執法行為檢察監督的可行性(一)對行政執法行為進行檢察監督的法律依據1.法理依據在三權分立的西方國家,國家權力一般由三種權力組成,即立法權、司法權和行政權,由于行政權力具有管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點,這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關,又最具動態、最容易違法或被濫用。“一切有權力的人都容易濫用權力。這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方停止。”=2\*GB3②歷史無數次證明了這一真理。行政機關過于強勢,是行政機關不規范實施行政執法行為的主要原因,因此非常有必要對實施行政執法行為依據的行政權力進行制約和監督。對權力制約通常有二種方式,道德制約和權力制約。道德制約,顧名思義實質上是一種對權力行使者道德的約束,沒有強制力,全靠權力行使者本身的思想覺悟,在目前行政機關工作人員現有素質情況下,實際上起不到什么作用。權力制約,即以“權力約束權力”,以分權制衡的方法,以一種權力制約另一種權力。“通過法律對權力進行控制是法治一項基本原則。由于行政權的強大地位,對國家權力的控制首先是對政府行政權力的控制。對國家權力進行合理的分工,相互制約。在西方國家表現為三權分力,對行政權的控制主要是議會的政治控制和法院的司法控制。在我國表現為監督原則。包括人民代表大會的監督,司法機關的監督,行政機關內部的監督,執政黨的監督,社會的監督等。檢察機關對行政的監督屬于司法監督的一部分。”=3\*GB3③我國權力結構中檢察機關的地位也決定了檢察監督行政執法行為的可行性。2.憲法依據《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規定:“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關”。我國是以人民代表大會制度為根本的政治制度,在人民主權之下,法律監督權與行政權、司法權平衡而成為國家基本權力的一種,并對行政權、司法權進行監督。人民代表大會是權力的本源,是一種上位權力,主要對我國國民經濟和社會發展各個方面的重大問題進行監督,因此,人大的監督是必然是一種宏觀的監督。所以,這就需要一個專門的監督機關實施監督。檢察機關作為最高權力機關全國人民代表大會授權和憲法確定的專門法律監督機關,對包括行政執法行為在內的行政權力實施法律監督是憲法賦予檢察機關的一項基本職能,這是毫無爭議的。3.其他法律依據《行政訴訟法》第六十四條規定:“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現違反法律、法規規定的,有權按照審判監督程序提出抗訴。”人民法院受理的行政訴訟案件,是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政執法行為侵犯其合法權益提起的行政訴訟。這里實質訴訟內容是指向行政機關的行政執法行為,檢察機關的行政案件抗訴,就是對該行政執法行為行使法律監督職能,無非是通過司法審查途徑來實施法律監督。2001年9月30日最高人民檢察院第九屆檢察委員會第九十七次會議討論通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十八條規定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向有關單位提出檢察建議:(一)有關國家機關或者企業事業單位存在制度隱患的;(二)有關國家機關工作人員、企業事業單位工作人員嚴重違背職責,應當追究其紀律責任的;(三)應當向有關單位提出檢察建議的其它情形”。這里的制度隱患和嚴重違背職責,應當包括行政機關實施行政執法行為時表現出來的制度上的缺陷和其工作人員違法違規實施行政執法行為這兩種情況,故上述規定明確了檢察機關可以以檢察建議的方式對有關國家機關的行政執法行為實施法律監督。1979年11月29日公布施行的《國務院關于勞動教養的補充規定》第五條規定:“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”1992年8月10日司法部令第21號《司法部勞動教養管理工作執法細則》第四條規定:“勞動教養機關的執法活動受人民檢察院的監督。”司法部屬于國家行政機關,勞動教養機關的執法活動是一種行政處罰強制行為,屬于行政機關實施的行政執法行為,上述規定明確了檢察機關對這類行政執法行為可以進行檢察法律監督。(二)行政執法行為檢察監督與其他監督之間的比較1、相對于其他監督,檢察監督具有專門性和專業性.從法律形式看,檢察機關是憲法和法律所規定的法律監督機關,實施法律監督是其專門職責,這種專門職責是其他機關所不能取代的。從職業水準看,檢察機關的法律監督還具有專業性。由于檢察機關是憲法規定的法律監督機關,專門實施法律監督,在監督的程序與條件上都有嚴格的規定,并且檢察官實行專業化,對其資格有嚴格的職業限制和要求,使檢察官的職業化水準更是進一步提高,提高了檢察機關法律監督的專業性水準,進而提升了檢察監督的效率和效果。檢察機關法律監督的專門性使得檢察監督具有權威的憲法和法律根據,其專業性使得檢察監督具有高度社會公信力,并且也使得對行政權運作涉及到的復雜的法律問題的監督成為實際可能。2、相對于行政機關內部監督(包括行政監察和行政復議),由于力檢察監督具有中立性和超然性,因此更加具有社會公信力。作為“一府兩院”中的檢察機關,在權限上不受行政機關節制,監督具有中立性,其對行政執法行為的監督始終站在監督者的地位,具有超然的立場,其本身沒有任何利益訴求,其目的是在于維護憲法、法律的權威和法制的統一,維護國家利益和公共利益,促進社會公平正義。而行政機關的內部監督,由于其與被監督者同屬一個行政體制中,在現實國情下,無論從實質上還是從外觀上都不可能具有足夠的中立性和超然性。而檢察監督所具有的中立性和超然性即能克服行政機關內部監督的不足與缺陷,對從實際上強化對行政執法行為的監督具有現實的重大意義。3、相比較于恪守消極性的行政審判監督,對行政執法行為的檢察監督具有主動性。審判權屬于消極性的判斷權,奉行“不告不理”的司法原則。只有在有行政相對人依法提起訴訟的時候,審判權才能夠根據訴由來對具體行政行為進行審查。如果具有原告資格的主體缺位,或者雖有適格原告存在,但由于諸多現實原因而無力起訴或不敢起訴的情況下,諸多違法的行政執法行為就無法進入審判程序予以審查監督,從而出現行政權司法監督的真空。但是,檢察權是一種主動、積極的公權力,其發揮的監督作用空間較大,基于憲法規定的法律監督機關這一本質屬性,其主動性能夠很好地彌補社會公共利益受到行政權損害而出現主張權利之主體缺位造成的監督真空。在這種情況下,檢察機關即可代表社會公共利益而對行政執法行為依法進行監督。(三)行政執法行為檢察監督的司法實踐1、在查處瀆職犯罪上的實踐檢察機關對瀆職犯罪的查處,實質上是一種對行政執法行為實施檢察監督的方式。涉及行政機關工作人員瀆職犯罪的罪名,主要有濫用職權罪、玩忽職守罪、失職致使在押人員逃脫罪、徇私舞弊不征、少征稅款罪、違法發放林木采伐許可證罪、環境監管失職罪、非法批準征用、占用土地罪、商檢失職罪等,從以上所羅列的罪名就可以看出這些都是國家行政機關工作人員違法行使行政執法行為后導致的法律后果,所以檢察機關對瀆職犯罪的查處,就是一種對行政執法行為的監督方式。這種以國家刑事法律保障的監督方式,社會效果和法律效果都是非常好的。2、在檢察建議監督上的實踐上述對瀆職犯罪的查處這種監督方式,缺陷在于行政機關實施的行政執法行為雖然違反法律規定并損害了社會公共利益,但該行政執法行為若不構成瀆職犯罪,就難以立案查處。如何避免這一缺陷,筆者認為可以采取檢察建議或違法糾正通知書等形式進行監督。浙江省檢察機關幾年前就已經開始了這方面的探索。2007年4月23日,杭州市拱墅區檢察院通過電視新聞媒體了解到該區城管辦在核發“渣土準運證”的行政執法行為中存在失誤,此消息引起該院民行科的高度重視,經及時調查證實,該項不當行政執法行為對公共利益產生了危害,應及時進行法律監督。次日上午,該院發出書面檢察建議,建議拱墅區城管辦撤銷該項不當行政執法行為,加強行政審批管理,完善審批流程,杜絕類似情況的再次發生。當日下午,拱墅區城管辦即書面回函,反饋糾正和整改措施。事后,杭州市有多家省、市級媒體都作了詳細報道,社會公眾反映良好,認為“本案是從媒體監督上升到司法監督的成功案例”=4\*GB3④。在本案例中,檢察機關在糾正行政機關違規實施行政執法行為上給了社會公眾一個滿意的答復,一定程度上實現了司法與民意的良性互動。2010年,浙江省檢察機關在全省范圍內開展了對行政執法行為檢察監督活動,取得了較好的政治效果、社會效果和法律效果。河南省檢察機關多年前也積極探索對行政執法行為進行監督。宜陽全面開展對行政執法行為的監督,他們針對違法行政損害明確具體的行政相對人,或者損害了公共利益、弱勢群體的利益但受損后果較輕的行為,該院積極運用檢察建議監督行政責任主體糾正違法行政行為。河南南陽圍繞公共利益對行政執法行為進行監督。”=5\*GB3⑤“2006年4月份,南陽市編制委員會專門下發文件,同意在南陽市檢察院設立行政執法監督辦公室,與民事行政檢察部門合署辦公,負責對全市行政執法部門侵害公共利益的違法行為進行監督。南陽市部分縣(市、區)檢察院也相繼成立了行政執法監督機構,鄧州市、內鄉縣、新野縣三個市(縣)的人大常委會專門出臺了《關于檢察機關加強行政執法監督的決定》。”=6\*GB3⑥河南檢察機關對行政執法行為實施檢察監督的積極探索,得到了當地黨委、人大、政府的大力支持,也充分說明了檢察監督行政執法行為的可行性。從以上分析中,筆者認為檢察監督行政執法行為既是必要的,也是憲法所支持的,