教師申訴制度運行的法治困境及其出路

/教師申訴制度運行的法治困境及其出路【摘要】教師申訴制度作為教師權利救濟的專門性、基礎性制度，不僅因應了涉教糾紛與日俱增的社會現實，而且體現了《教師法》關于教師權益保障的立法原旨。然而，實踐層面的實效性不彰，以及理論層面的質疑聲不斷，也說明教師申訴制度還不夠成熟和完善。其核心問題在于，受行政權力主導的高強度影響，教師申訴制度的程序性、中立性、專業性難以得到有效保障，且與復議、訴訟的關系不甚清晰，不利于定紛止爭和權利救濟的目標實現。鑒于教育行政爭議的技術性、權利救濟需求的多樣性，以及復議、訴訟等方式的受案范圍相對有限，教師申訴制度有其存在的必要性和重要性。為了更好地發揮它的綜合優勢，應當從法律規則體系化、受理機構專門化、申訴程序規范化、處理決定類型化、決定效力明確化等幾個方面予以完善，并加強教師申訴與其他救濟渠道的銜接，更加高效地回應教師權益保障的緊迫需求。【關鍵詞】教師申訴制度；《教師法》；《教育法》；教師權利；教育法治 一、引言 近年來，蘭州高校女教師患癌被開除事件、湖南大學教師解聘案、安徽六安教師集體討薪事件、山東日照教師因懲戒學生被列入信用黑名單事件等頻頻引起社會公眾關注，這些事件或者案件盡管都是個案，但由此反映出的教師權益保障不力問題是普遍而深刻的[1]。作為基礎性、專門性的權利救濟制度，教師申訴在這些糾紛解決過程中發力甚微，經由申訴再提起復議或訴訟，甚至回歸信訪的情況并不少見，使得前者的制度功效在許多個案處理中呈現“虛化”傾向。同時，作為教師申訴制度的主要規范依據，《教師法》于2019年步入立法修訂進程，在諸多立法動因及相應建議的討論中，教師申訴制度因其制度規則的粗疏和實踐運行的偏差受到了理論界的高度重視，被視為法律修訂中需要重點解決的問題[2]。 我們要審慎地反思，教師申訴制度的實踐運行為何距離立法目的之達成尚有較大差距，這不僅涉及此項制度的功能定位和價值導向等宏觀命題，而且關系到具體的制度設計和法律規則等微觀議題。我們需要運用歷時性和動態性的研究視角，考察制度的歷史演進和現實運作及其對教育治理所產生的系統性影響，從而為未來的制度變革尋求某些認識論和方法論的依循。 二、教師申訴制度的創設、內容和價值 教師申訴制度的形成和發展有著深刻的社會背景和時代意義，早已嵌入從教育管理邁向教育治理的話語體系變遷之中。盡管此項制度的實效性并不盡如人意，但作為教師權利救濟的基礎性、專門性、便利性措施，教師申訴制度的創設與運行對于教師權益保障的目標宣示和涉教矛盾糾紛的現實化解還是發揮了一定的作用。 1.教師申訴制度的成型過程 任何制度都必然經歷產生、發展和完善的過程，教師申訴制度也不例外。教師向學校及其主管部門提出維權訴求的社會實踐由來已久，但成型的法律制度直到1993年《教師法》出臺才得以正式落實。該法第39條從總體上規定了教師申訴的主要事由、受理機構、處理時限等，并經該法實施意見的細化，初步確立了教師權利救濟的基本方式。事實上，早在20世紀50年代，申訴作為教師維權手段已經初見端倪。教育部于1953年曾明確教師作為國家工作人員的身份定位，而隨后出臺的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》將申訴作為行政處分的救濟方式，盡管并未囊括其他教育行政行為，該規定仍為作為國家工作人員的教師提供了特定事由的申訴權，這可以視為我國教師申訴制度的雛形。 20世紀80年代以后，伴隨著經濟體制改革所帶來的權利訴求多元化，我國在教師職務聘任、人事管理，尤其是薪資待遇方面暴露出不少短板，《教師法》出臺的主要動因就是回應“保障教師權益”的社會期盼[3]。為此，該法不僅突出了上述立法宗旨，采用列舉的方式規定了教育教學、指導評價等六項教師權利，而且通過教師申訴制度的確立來維護實體權益，并在法律責任章節中對教師申訴的免受報復也作出了安排，此項制度由此走向定型化和規范化。 表1關于教師申訴制度的部分規范<tableborder=1align="center"><tr><td>關于教師申訴制度的總體規定</td><td>教師管理規范中列舉的具體申訴事項</td><td>規范依據</td><td></tr><tr><td>《教師法》第36條、第39條；《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》第8條</td><td>職業道德失范行為處理決定(警告、記過、降低崗位等級或撤職、開除、其他處理)</td><td>《關于高校教師師德失范行為處理的指導意見》第5項；《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》第9條；《幼兒園教師違反職業道德行為處理辦法》第9條</td><td></tr><tr><td></td><td>中小學教師資格定期注冊結果</td><td>《中小學教師資格定期注冊暫行辦法》第24條</td><td></tr><tr><td></td><td>教師績效考核結果</td><td>《關于做好義務教育學校教師績效考核工作的指導意見》第5項</td><td></tr><tr><td></td><td>涉及本人的考核結果、處分決定</td><td>《事業單位人事管理條例》第38條；《事業單位工作人員申訴規定》第2條</td><td></tr><tr><td></td><td>招生違規處理決定</td><td>《普通高等學校招生違規行為處理暫行辦法》第17條</td><td></tr><tr><td></td><td>學術失范處理決定</td><td>《高等學校預防與處理學術不端行為辦法》第35條</td><td></tr><tr><td></td><td>違反校園秩序處理決定</td><td>《高等學校校園秩序管理若干規定》第18條</td><td></tr><tr><td></td><td>教代會代表因履行職責遭受壓制、阻撓或打擊報復</td><td>《學校教職工代表大會規定》第13條</td><td></tr><tr><td></td><td>中小學校長接受培訓的權利受損</td><td>《中小學校長培訓規定》第18條</td><td></td></tr></table> 此后，關于教師申訴的部門規章醞釀多年卻遲遲未能出臺[4]，但教育部在關于教師隊伍建設的部門規章或規范性文件中進一步明確了幾類常見的教師申訴事項，涉及績效考核結果、資格注冊結果、師德失范處理決定及其他處分決定等(見表1)。雖然這些內容較為零散且屬于不完全歸納，并未充分揭示教師申訴受案范圍的廣泛性，不過對于部分典型爭議訴諸申訴渠道解決還是起到了一定的推動作用。同時，許多地方法規規章及學校章程也對教師的申訴權利作出了明確規定。 2.教師申訴制度的主體規則 教師申訴，從名稱就可以看出，其適用于教師而非行政人員或教輔人員，后者的權利保護同樣重要，但不必訴諸教師申訴制度。同時，《教師法》作為教師行業的“龍頭法”，它所正式確立的教師申訴制度還普遍適用于各個學段或單位的教師，包括公立學校、私立學校及中外合作辦學機構的教師均享有提起申訴的權利。這些學校的辦學性質固然存有差異，意味著國家的干預程度有所不同，但并不影響教師職業的公共性色彩，他們同樣可以通過申訴來維護自身的合法權益。當然，就現實而言，民辦學校教師的權利保障往往受制于《勞動法》《勞動合同法》等法律法規，多數糾紛訴諸仲裁、訴訟等渠道解決，申訴手段的運用比例相對有限。 在教師申訴法律關系中，與申訴人相對的另一方就是被申訴人，亦即學校、教育機構或者行政機關。略有不同的是，若被申訴人為行政機關，則申訴處理機構既可以是同級政府，也可以是上一級政府有關部門，這在形式上類似于行政復議。同時，《關于〈教師法〉若干問題的實施意見》(以下有的地方簡稱為《〈教師法〉實施意見》)還確立了屬地管理為主的原則及管轄權異議的處理辦法，并通過審查義務的明確和處理時限的規定來確保申訴處理機構依法履職。在申訴決定類型方面，上述實施意見借鑒了《行政復議法》第28條的立法經驗，設置了維持、變更、撤銷、責令重做等四種決定形式，并在后續救濟機制中提供了復核、復議，或者訴訟等多種選擇。這些內容初步構建了教師申訴制度的主體框架，也是當前教師申訴制度運行過程的主要規范。 3.教師申訴制度的社會價值 對于教師申訴的制度設計及其意義的理解，應當置于特定的歷史和社會語境中。長期以來，我國教育治理中的權利保障更多地是以學生(受教育者)為話語主體，教師權益則往往被淡化甚或被忽視，作為權利救濟途徑的教育申訴制度在師生群體間的運用上也呈現出不均衡的局面。眾所周知，《教育法》《民辦教育促進法》《普通高等學校學生管理規定》等法律規范，不僅明確將教育申訴作為受教育者的權利予以規定，而且將教職員工預設為潛在的侵權主體之一，加劇了現實中教師管理的權力操控色彩。出臺于20世紀90年代的《教師法》首次通過第39條的規定正式創設了教師申訴制度，這與《教師法》關于教師權益保障的立法目的是相吻合的。同時，對比其他行業專業技術人員的立法，如執業醫師、律師、警察等，這些行業的基本法律多為業務管理要求而鮮見專門的申訴或類似的制度設計，而《教師法》對于教師申訴的專門性規定則體現出國家對教師群體權益保障的高度重視。簡言之，教師申訴制度的創設不僅宣示了尊師重教的立場和價值，而且為其權利救濟提供了制度化、專門化的實踐路徑，這是教育立法的重要成果。 三、教師申訴制度的現實運行及困境 無論從創設目的還是從主體規則來看，教師申訴制度的核心都在于保障教師權益。然而，近年來，實踐層面的實效性不彰及理論層面的質疑聲不斷，也說明教師申訴制度還不夠成熟和完善。毋庸置疑，受行政權力主導的高強度影響，教師申訴制度的程序性、中立性、專業性難以得到有效保障，且與復議、訴訟的關系不甚清晰，不利于定紛止爭和權利救濟的目標實現，由此就造成了制度運行的現實困境。 1.申訴程序規則的粗疏制約其執行力 相較于復議或訴訟，申訴是針對教師的法定、專門、基礎的救濟方式，但這種法定性僅僅停留于制度依據及較為粗疏的主體框架，難以為維權活動提供更為細致的執行性規范。教育部相關司局的實務工作人員在研究成果中曾坦言，從多年來的實踐看，教師申訴制度法律規定較為原則寬泛，可操作性不強[5]。 眾所周知，《教師法》涉及教師申訴制度的內容僅有第36、39條，申訴處理機構固然為政府及其教育行政部門，但具體由哪個機構專門受理及其處理程序則不甚清晰。盡管《〈教師法〉實施意見》對管轄、受理、程序等內容作出了簡要的說明，但教師申訴制度依然存在著許多重要制度規范的缺失，如說明理由、回避、聽證等程序性制度暫付闕如；教師申訴決定的種類及其適用條件也不甚健全，尤其是申請、受理、審查、決定等處理過程缺乏明確規定。例如，在“湖南大學兩副教授被學校解聘”事件中，涉事教師曾向教育部提交了申訴材料，但掛號信寄出后的兩個月里并無回音，他們既無法知悉處理過程，也難以針對性地訴諸后續救濟手段，這顯然不利于教師維權和監督[6]。 再如，據筆者了解，2020年1月，西部某省Q縣教師陳某曾以當地政府為被申訴人向省政府提交了申訴申請書，反映了中小學教師工資收入遠低于本地公務員平均水平等問題[7]。姑且不論案件事實、被申訴人的適格性，以及法律的解釋和適用，該案僅僅在程序性處理上就呈現出不少漏洞：首先，省政府在移送管轄后，由Q縣教育局擔任申訴處理機構有違程序正義理念；其次，縣教育局于3月5日作出了《信訪事項處理意見書》(Q縣教信[2020]11號)而非申訴處理決定書，顯然將申訴與信訪相混淆，其處理意見也不具有相應的法律意義；最后，整個申訴處理過程耗時兩個多月，與行政復議的法定審查期限相差無幾，并未體現出申訴措施的便利性。這些問題的出現固然源于法律規則的執行不力，但與相關程序性規定的粗疏也不無關系，尤其相較于復議、訴訟而言，教師申訴作為專門救濟制度的操作性規范是極為薄弱的，這給教師的維權行動帶來不可避免的障礙。 2.申訴機構公正性不足削弱其公信力 我國《教師法》對教師申訴處理機構的規定極為模糊，所謂的“教育行政部門”和“同級政府或者上一級政府有關部門”的表述并未清晰地指示具體的受理機構及其權力和職責。實踐中，一般由教育行政部門內部的法制、人事、督查等機構單獨或聯合受理[8]。眾所周知，這些機構與學校、教育機構或者實施教育行政管理的有關單位之間保持著千絲萬縷的利益關聯。它們在處理教育申訴時往往會自覺或不自覺地形成某種傾向性，面臨著較為強烈的公正性質疑，這是我國教師申訴制度的痼疾。從實踐來看，申訴制度的獨立性和中立性確實并不夠，維持比例極高，申訴后繼續尋求復議、訴訟等其他救濟手段的并不在少數，有的案件甚至還回歸信訪途徑，導致申訴的應有功能遠未發揮出來。 同時，教師的教育活動涉及受教育者智識和倫理的內化培養，因此對教師的日常管理活動具有極強的專業性和特殊性，如職稱評審、崗位聘任、教學科研、民主管理、獎懲考核、福利待遇等。從尊重教育自身內在規律和教育職業專業性的角度出發，立法者、司法者及教育行政管理者并非教育專家，他們對許多專業事項，如職稱評定、科研考核、民主參與等問題的判斷能力相對有限，單純由教育行政部門下屬的內設機構(科室)來處理教師申訴案件具有難以避免的認知短板，進而會影響處理結果的科學性和公信力。 3.申訴處理結果的模糊影響其約束力 《教師法》沒有規定申訴處理結果的種類及其適用條件，其實施意見在借鑒《行政復議法》第28條的基礎上，設置了維持、變更、撤銷、責令重做等四種申訴決定形式，并適用于“不同情況”。這固然從形式上作出了類型化的形態劃分，但仔細來看，申訴決定的種類、適用條件及效力等都存在不少漏洞。 一方面，上述四種申訴決定種類并不周延[9]。首先，撤銷決定沒有區分全部撤銷和部分撤銷，難免出現部分合法的申訴決定被全部撤銷的情形，容易使被申訴人在二次處理時顧慮重重。其次，“責令重做”并不適宜作為獨立的申訴決定類型。就邏輯關系而言，責令重做的前提在于否定或部分否定原申訴處理決定，需要與撤銷(部分撤銷)決定“捆綁”適用。例如，在行政訴訟中，責令重做的判決就依附于撤銷或部分撤銷判決，作為后者的補充措施(《行政訴訟法》第70條)。最后，行政訴訟中原有的“維持判決”一度備受批評，教師申訴在參考該項制度設計的同時，也面臨著“未能有效回應當事人訴求”“袒護被申訴人”等質疑。從理論上看，維持決定意味著申訴處理機構與被申訴人作出了幾近相同的事實判斷和法律處理，它們在復議或再申訴中都應作為被審查對象且宜并案處理(《行政訴訟法》第26條在被告資格的認定上，對于作出維持決定的復議機關就采取了“共同被告”的理念)，這種情形顯然并不符合《教師法》及其實施意見關于申訴后續救濟的制度設計。 另一方面，關于申訴處理決定所對應的“不同情況”缺乏具體規定，且它的實際效力也難以得到切實保障。在《〈教師法〉實施意見》中，教師申訴決定的種類設定固然參考了《行政復議法》和《行政訴訟法》的類型化立法經驗，但具體的適用條件卻暫付闕如，只是留下了“根據不同情況(處理)”的模糊規定，使得申訴處理機構的自由裁量權行使既無適當的限制也無必要的保障。此外，相較于申訴處理決定種類及其適用情形的粗疏，申訴處理決定效力的模糊性進一步削弱了它的約束力。執行期限、強制執行措施，以及相關法律責任的缺位造成申訴決定在很大程度上只具有形式意義，教師仍然處于弱勢地位。在實踐中，若學校拒絕履行或遲延履行申訴決定的內容，教師只能另行提起復議或訴訟，使得申訴結果往往流于形式。 四、教師申訴制度變革的基本目標及路徑 教師申訴制度在涉教糾紛多元化解決機制中具有基礎性地位，這是由其應當具備的開放靈活的受案范圍、相對專業的審查模式、高效便捷的處理過程等優勢所決定的，而未來的制度變革旨在充分激發這些優勢，使應然層面的功能定位、制度優勢與實然層面的規則設計相稱。為此，有必要從法律規則體系化、受理機構專門化、申訴程序規范化、處理決定類型化、處理效力明確化等幾個方面予以完善，并加強教師申訴與其他救濟渠道的銜接，更加高效地回應教師權益保障的緊迫需要。 1.發揮申訴在糾紛解決中的基礎性作用 鑒于教育行政爭議的專業性、權利救濟需求的多元性，以及復議、訴訟等方式的受案范圍相對有限，教師申訴制度有其存在的必要性和重要性。筆者承認，在教師申訴中，若以行政機關作為被申訴人，則在外觀上與行政復議有相似之處；同時，若以學校為被申訴人，后續的行政復議的審查對象往往在校外申訴決定和學校的處理決定或其他侵權行為之間拿捏不準。所以，從長遠角度來看，校外申訴和行政復議不排除存在整合的可能性。但就目前而言，在行政復議受理范圍和審查強度相對有限的情況下，若將二者合并，則在很大程度上壓縮許多涉教糾紛通過制度化渠道來解決的空間。這也從反面印證了教師申訴在教師權益保護體系中的基礎性和重要性。 一方面，關于教師與學校之間的糾紛，無論是否局限于《教師法》所規定的權利清單，只要實際影響教師的權利義務，均可以通過申訴渠道予以救濟。這就使得它在受理范圍上自然大于行政復議或訴訟。 具體而言，教師申訴的事由不僅包括針對教師個人的處理決定，如解聘決定或處分決定等，類似于行政復議或訴訟所受理的“具體行政行為”，而且包括其他“侵犯教師合法權益的行為”。實踐中，通過內部規則的方式或者其他侵權行為(非處理行為或非行政措施)影響教師權益的情況屢見不鮮，如職稱評定(王曉華訴華中科技大學案)、檔案管理(于翠平等訴懷仁縣人民政府案)、工資發放(吳培國訴寧波大榭開發區文教衛生局案)等，這些糾紛通過復議或訴訟渠道來解決尚有一定困難。相反，在教師申訴法律規定中，關于“侵犯其合法權益”的模糊化事由表述將正式處理決定之外的許多侵權行為也囊括其中，這是申訴相較于復議、訴訟的優勢所在。正如我國臺灣地區的部分學者所言，申訴標的(事由)的開放性和靈活性恰恰是申訴制度的特色[10]。 另一方面，不同權利救濟方式的功能和優勢各有不同，彼此之間相互依存且不可或缺，對于教師申訴的功能定位及其特殊優勢的認識，必須置于多元化糾紛解決機制的整體框架中才能得到更為全面、客觀、科學的理解。相較而言，學校與教師之間的許多糾紛具有專業性、技術性，乃至學術性等特殊之處，行政復議或訴訟面臨受案難和審理難的雙重困境。教育仲裁固然具有專業評判上的優勢，但在我國僅限于天津等少數地方針對特定爭議(如教育考試、招生錄取)作出的試點，并無普遍適用的規范依據和制度體系。同時，具有明確法律依據的人事爭議仲裁也僅限于辭職、辭退和聘用糾紛，顯然只能解決一小部分案件，既難以囊括其他人事處理行為，也不包括更為廣泛的侵權活動。從應然層面來看，教師申訴具有受案范圍開放、專業程度較強、處理過程便捷等獨特優勢，奠定了它在救濟體系中的基礎性地位，這一點應當成為未來制度完善的認識論前提。 進言之，教師申訴制度的確立有其深刻的歷史淵源和社會背景，體現了立法者對教師權益保障的特殊關懷。這一立法成果在涉教糾紛與日俱增的今天更加值得珍惜尊重，而不是加以改變動搖。實踐層面的實效性不彰，以及理論層面質疑聲不斷，很大程度上源于許多具體的規則設計與制度功能定位、目標并不相稱，而非制度本身存續的正當性不足。為了進一步明確教師提起申訴的權利，強化《教師法》不同章節之間的銜接性，可以考慮在《教師法》第2章第7條的“教師享有的權利”中，增加關于“申訴權”(或者更全面地稱之為“法律救濟權”)的規定，將教師提起申訴、復議、訴訟的權利單列出來，作為教師尋求法律救濟的直接依據。同時，為了對具體的規則設計作出更為周密、規范和科學的安排，不僅要細化《教師法》關于教師申訴制度的內容，而且有必要盡快出臺類似《教師申訴辦法》等法規或規章[11]。 2.建立相對獨立的教師申訴委員會 《依法治教實施綱要(2016-2020年)》提出了完善教師申訴機構設置的總體要求，此前印發的《全面推進依法治校實施綱要》則突出了教師申訴委員會構成的代表性和權威性。然而，機構組成的來源、比例等規則缺失，以及獨立性不足顯然不利于制度的普及和實效性保障。例如，山西省F市在政府權責清單中將教師申訴的裁決權賦予市教科局局務會而非申訴委員會[12]；山東省S區固然成立了教師職業道德申訴委員會，但人員組成多為領導、部門負責人、校(園)長，即使是教師代表也限定于“優秀教師”[13]。從這些個例中不難發現，教師申訴處理機構的改革與運行仍然還有較大提升空間。 要使教師申訴制度真正發揮實效，申訴受理機構的法律地位至少具有相對的獨立性，以免影響其對案件的公正處理。機構組成人員應當更為多樣，尤其是教師和法律專家(如教育法專家)應保持相當的比例，以便更加充分地代表教師群體的利益和更加精準地裁斷相關涉教爭議。這不僅是糾紛裁決的共識，也是域外國家或地區有益制度經驗的借鑒。例如，我國臺灣地區的教師申訴制度也肇始于20世紀90年代，不僅設有專門的教師申訴評議委員會，而且出臺了《教師申訴評議委員會組織及評議準則》。該組織設在各級主管機關及學校內，由教師、學者、社會公正人士、行政機關代表等共同組成，且對未擔任行政職務的教師人數作出了最低比例要求；當事人還有權以審評會組織不合法或未依法行事為由向所謂“教育部中央申評會”提起再申訴，這有助于促成評議決定的專業性和公正性[14]。 從處理機構的人員組成來看，教師申訴與理論上的教育仲裁有相似之處，亦即突出中立性和專業性。早在2001年，教育部關于教師隊伍建設的指導性文件曾將申訴與仲裁并列，共同作為“十五”期間依法治教需要重點完善的內容。盡管文件主要針對中等職業學校，但對于整個教師申訴制度還是具有一定的指導價值。目前，我國教育仲裁機制雖然尚不健全，僅僅停留于天津等少數地方針對特定爭議(如教育考試、招生錄取)作出的試點，但教育仲裁所具有的獨立性和專業性優勢，卻是教師申訴制度在完善過程中值得借鑒的。筆者建議，各級教育行政部門應當設立教師申訴委員會，專職處理教師申訴案件。該委員會的代表主要由教師、學校管理者、教育行政管理者、有關專家學者等共同組成。其中，可以考慮對教師代表人數在比例上作出最低要求，以便充分傾聽教師群體的意見。這些內容都需要在《教師法》或類似《教師申訴辦法》等法規規章中予以明確。 3.明確程序性規定和處理決定效力 教育法治既是實體法治，亦是程序法治[15]。申訴權不僅是教育法所規定的教師的職業權利，更是由《憲法》及相關法律賦予的公民權利[16]。目前，教師申訴申請的提出固然具有實定法的支撐，但具體的程序性規定不甚清晰，尤其是申訴處理決定效力的模糊進一步削弱了此項救濟方式的實效性。在依法治教的宏觀語境下，筆者建議應當參酌司法程序的相關規定，明確教師申訴制度的程序性規則和處理決定效力。 一方面，必須細化處理程序、議事規則與主要制度。為了確保案件得到及時處理，首先要對一般的申訴處理期限作出限定，并從申請、受理、審查、決定及其監督與救濟等全過程，來設定申訴人、被申訴人、申訴處理機構的權利(權力)和義務(職責)。同時，教師申訴委員會還需要遵循一定的議事規則，如集體評議、少數服從多數等，并導入必要的程序性制度，如回避、說明理由、聽證、送達等，使得申訴程序不僅具有可操作性，而且符合公平正義的一般理念，進而增強申訴處理決定的可接受性。以美國教師申訴制度為例，其日常運行主要依托集體協商、聽證、仲裁等路徑，對應不同的紛爭階段與執行程序，并與司法程序相銜接[17]。無獨有偶，我國臺灣地區在《教師申訴評議委員會組織及評議準則》中，也對教師申訴的整個過程形成了較為周密的制度規定。 另一方面，應當規定申訴決定種類、適用條件與效力。正如前文所述，《教師法》沒有規定申訴處理結果的種類及其適用條件，其實施意見固然設定了四類處理決定，但類型劃分并不周延，且具體的適用條件也缺乏明確規定。毋庸置疑，以《行政復議法》為藍本設置申訴決定種類和適用條件，在立法思路上是值得肯定的，還需要進一步考慮種類劃分的周延性、適用條件的對應性，以及申訴人所受的損害和希望獲得的補救。筆者認為，申訴決定種類應當更為豐富，主要包括：駁回申訴、責令補正、決定撤銷(部分撤銷)、變更決定、責令履行法定職責、責令停止，以及責令重作、賠償損失等附帶性決定，尤其還要規定不同種類決定的具體適用情形，避免“同案不同處理”或者“不同案件相同處理”的情況出現。 4.加強申訴與其他救濟渠道的銜接 伴隨著教育體制改革的日趨深入，不同主體的利益博弈將更加激烈，教育糾紛的產生在所難免。鑒于爭議類型的多樣化、主體的多元化和案情的復雜化，所以形成多元化的教育行政爭議解決機制勢在必行。當然，僅僅滿足形式上的多樣是遠遠不夠的，教師申訴制度必須與其他救濟渠道形成有效銜接，才能使不同手段的功效實現最優化[18]。 一方面，作為教師申訴制度在校內的延伸，我國早在1995年的《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》即提出構建校內申訴制度，并在此后印發的一系列政策文件中，對建立健全校內申訴制度做了多次強調，有必要通過法律的形式予以確認和固化，并將其作為前置性程序，以便激發學校內部“自我糾錯”的主動性和積極性。同時，按照現行法律規定，教師申訴(校外申訴)可以作為通向復議或訴訟的渠道，即使立法不規定校外申訴前置，大多數教師仍然會將該項便利性措施作為維權首選。因此，不妨將申訴(校外申訴)、復議、訴訟作為教師可以自由選擇的三項救濟渠道。換言之，教師可以申訴(校外申訴)—復議—訴訟，也可以復議—訴訟或申訴—訴訟，還可以直接提起訴訟，三者之間是并行和競爭的關系。 另一方面，在自由選擇的理想模式下，尤其對于“申訴—復議—訴訟”或者