從“國際教育政策論壇”到“全球教育治理參與者”-經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的角色流變

/從“國際教育政策論壇”到“全球教育治理參與者”——經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的角色流變【摘要】經(jīng)合組織雖形成于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，但教育在其議程中長期占有一席之地，且在過去的數(shù)十年里逐漸獲得了主流地位。與此同時(shí)，該組織在教育領(lǐng)域也扮演起越來越具有規(guī)范性的角色，逐步由一個(gè)成員國交流意見、經(jīng)驗(yàn)的國際教育政策論壇演變?yōu)橐粋€(gè)全球教育治理參與者。這種新角色的形成與實(shí)現(xiàn)植根于三重理性合法權(quán)威：技術(shù)專業(yè)至上的組織文化賦予其專家權(quán)威，并使其治理參與者角色合理化；國際社會(huì)共同利益代表、國際社會(huì)普世價(jià)值觀捍衛(wèi)者形象賦予其道義性權(quán)威，并使其治理參與者角色合情化；最終因“合情合理”，獲得國家政府的正式授權(quán)，實(shí)現(xiàn)合法化。但是，經(jīng)合組織成為全球教育治理參與者其實(shí)在很大程度上是美、法等大國通過國際組織對(duì)外輸出本國政治辯論的非預(yù)期結(jié)果。【關(guān)鍵詞】經(jīng)合組織；全球教育治理；角色流變；理性合法權(quán)威 經(jīng)合組織，全稱“經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織”(OrganisationforEconomicCo-operationandDevelopment,OECD)，成立于1961年，當(dāng)前是一個(gè)由38個(gè)市場經(jīng)濟(jì)國家組成的政府間組織。聯(lián)合國教科文組織近年在其《全球教育監(jiān)測報(bào)告》中稱：“在過去20年里，經(jīng)合組織對(duì)國際教育所做出的創(chuàng)新性貢獻(xiàn)，鮮有組織能與之媲美。”[1]但作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，它參與教育活動(dòng)的動(dòng)機(jī)以及在教育領(lǐng)域的價(jià)值取向和影響必然與聯(lián)合國教科文組織這樣的機(jī)構(gòu)有所區(qū)別。把握該組織介入教育事務(wù)的背景及其職能演變有利于我們認(rèn)識(shí)這種區(qū)別，進(jìn)而更深層次地理解它的教育動(dòng)議和更好地與之交往。 一、經(jīng)合組織及其前身介入教育事務(wù)的歷史背景 1948年，16個(gè)簽署了“馬歇爾計(jì)劃”(MarshallPlan)的歐洲國家①在巴黎召開“十六國會(huì)議”，決定成立歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織(OrganisationforEuropeanEconomicCooperation，以下簡稱“歐洲經(jīng)合組織”)，并授權(quán)其專責(zé)馬歇爾計(jì)劃援助資金的管理與分配。1961年，隨著歐洲第二次世界大戰(zhàn)(以下簡稱二戰(zhàn))后重建的完成和馬歇爾計(jì)劃的終止，歐洲經(jīng)合組織完成了它的歷史使命，但并沒有得到解散，而是被轉(zhuǎn)型為一個(gè)更大規(guī)模的常設(shè)政府間經(jīng)濟(jì)組織，即現(xiàn)在的經(jīng)合組織，并吸納美國、加拿大同為首批正式成員。[2]無論是早期的歐洲經(jīng)合組織，還是轉(zhuǎn)型后的經(jīng)合組織，都被締造者定位為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，但也都基于各種考慮或多或少地介入了教育事務(wù)。 (一)應(yīng)對(duì)科技人才短缺：歐洲經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的初探 歐洲經(jīng)合組織最初涉足教育事務(wù)是多重因素疊加的結(jié)果。二戰(zhàn)結(jié)束后，歐洲國家經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷短暫的迅猛發(fā)展并于20世紀(jì)50年代中期實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇后，再次陷入了發(fā)展瓶頸。根源在于當(dāng)國家經(jīng)濟(jì)和繁榮變得日益依賴于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的時(shí)候，歐洲國家的科學(xué)技術(shù)卻停滯不前，與擁有高度發(fā)達(dá)科學(xué)工業(yè)的美國和技術(shù)爆炸性發(fā)展的蘇聯(lián)的差距日益拉大。歐洲國家意識(shí)到擴(kuò)大科學(xué)研究和技術(shù)發(fā)展的能力迫在眉睫，尤其是要解決優(yōu)秀科學(xué)家和工程師短缺問題，而這歸根結(jié)底是要對(duì)已適應(yīng)不了社會(huì)發(fā)展需要的教育系統(tǒng)做出變革。此外，科學(xué)研究及其應(yīng)用的成本不斷上漲，單一國家難以與美國和蘇聯(lián)龐大而迅速增長的科學(xué)資源匹敵，使得歐洲國家需要通過開展更系統(tǒng)、更有組織的國際科學(xué)合作，以及建立一致的國家科學(xué)政策，實(shí)現(xiàn)科學(xué)資源共享。[3]這些都為歐洲經(jīng)合組織介入教育事務(wù)提供了需求和原始動(dòng)力。 1957年，蘇聯(lián)人造衛(wèi)星升上太空，造成了美國朝野極大的震動(dòng)和恐慌。美國最終將其與蘇聯(lián)的軍事、科技競賽中的這場敗仗歸咎為其教育制度的弊病，并將恢復(fù)這種假定的失衡作為其冷戰(zhàn)戰(zhàn)略的重要組成，且迅速告知其西方盟友。這也導(dǎo)致了歐洲經(jīng)合組織決定建立專門的機(jī)構(gòu)和機(jī)制來插手教育事務(wù)。[4]與此同時(shí)，美國作為一個(gè)非成員國，繼馬歇爾計(jì)劃以來，再度為歐洲經(jīng)合組織提供50萬美元資金，用作研究和解決各國的科技人才短缺問題，并得到了歐洲成員國的等額資金匹配。在美國和成員國的經(jīng)費(fèi)支持和政治支持下，歐洲經(jīng)合組織理事會(huì)于1958年5月決定啟動(dòng)“科技人才項(xiàng)目”(ScientificandTechnicalPersonnelProgramme)，并成立“科技人才辦公室”(OfficeforScientificandTechnicalPersonnel，OSTP)和“科技人才委員會(huì)”(CommitteeforScientificandTechnicalPersonnel,CSTP)，旨在幫助增加在成員國接受培訓(xùn)的科學(xué)家和工程師的數(shù)量、質(zhì)量和最大限度的利用，以滿足西歐國家當(dāng)下和未來的經(jīng)濟(jì)需求。[2] 因此，冷戰(zhàn)時(shí)期歐洲國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和美蘇爭霸對(duì)于科技及科技人才的需求，促成了歐洲經(jīng)合組織向教育領(lǐng)域的延伸發(fā)展。值得注意的是，正如喬治·帕帕多保洛斯(GeorgeS.Papadopoulos)②所言，“科技人才項(xiàng)目的目標(biāo)設(shè)定看似狹隘而有限，卻暗含了一系列亟待應(yīng)對(duì)的基本問題，從一開始就明確規(guī)定了其范圍和多樣性，特別是認(rèn)識(shí)到了問題的根源在于改革教育制度，并且這是一個(gè)需要長期調(diào)整和增長的問題，而非一蹴而就的解決辦法……在接下來的三四年里，歐洲經(jīng)合組織為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)開展了一系列有力的活動(dòng)。其中有些隨著初定目標(biāo)的達(dá)成而退出了歷史舞臺(tái)，有些則為該組織在教育領(lǐng)域開辟了新的更廣闊的前景，并最終鞏固了其教育興趣，塑造了它未來的發(fā)展方向。”[3] (二)與經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)的教育規(guī)劃：經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的早期實(shí)踐 除了挽回冷戰(zhàn)中的失利，歐洲經(jīng)合組織尤其是后來的經(jīng)合組織對(duì)于教育的濃厚興趣還離不開大西洋兩岸的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于教育的經(jīng)濟(jì)回報(bào)的鼓吹。1960年5月，經(jīng)合組織將當(dāng)時(shí)國際上杰出的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和教育學(xué)家齊聚一堂，召開了一場旨在尋找關(guān)于教育投入與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的非正式會(huì)議，形成了會(huì)議報(bào)告《教育投資與經(jīng)濟(jì)增長》(InvestmentinEducationandEconomicGrowth)。[3]同年，經(jīng)合組織科技人才委員會(huì)成立了一個(gè)由專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和教育學(xué)家組成的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組，負(fù)責(zé)應(yīng)用自由學(xué)術(shù)思想來應(yīng)對(duì)有關(guān)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的理論與實(shí)踐問題。[5]該研究小組以智庫性質(zhì)運(yùn)作，以系列會(huì)議展開工作，并很快吸引了大量出色的研究人員參與其中。盡管這一研究小組只運(yùn)行至1965年，但成為了形成作為經(jīng)濟(jì)學(xué)和教育學(xué)共同分支的教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要原動(dòng)力。[3]而這一新生交叉學(xué)科同時(shí)也是經(jīng)合組織在后來半個(gè)世紀(jì)以來開展教育活動(dòng)的主導(dǎo)性理論視角。 教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組還促成經(jīng)合組織在1961年于華盛頓布魯金斯學(xué)會(huì)(BrookingsInstitutions)召開了在該組織教育活動(dòng)史上具有里程碑意義的“經(jīng)濟(jì)增長與教育投資政策大會(huì)”(以下簡稱“華盛頓會(huì)議”)，從增長率、結(jié)構(gòu)、規(guī)劃工具和方法等方面，為經(jīng)合組織及其成員國未來的教育發(fā)展設(shè)定了議程。[3]該會(huì)議將經(jīng)合組織各成員國的教育和國家預(yù)算政策負(fù)責(zé)人、專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和專家聚在一起討論了兩大具有挑戰(zhàn)性的議題：一是經(jīng)合組織區(qū)域的教育在未來十年將面臨的滿足社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的任務(wù)的性質(zhì)和程度；二是經(jīng)合組織國家如何有效回應(yīng)那些比自己還有教育擴(kuò)張需求的欠發(fā)達(dá)國家的需要。[6]作為會(huì)議報(bào)告其一的《1970年歐洲教育目標(biāo)》(TargetsforEducationinEuropein1970)對(duì)前一問題給出了系統(tǒng)回應(yīng)。與1960年召開的那次非正式會(huì)議類似，該報(bào)告在此將教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系作為了探討的中心，且認(rèn)為教育既是一種投資，是經(jīng)濟(jì)增長的重要因素之一，也是一種值得擁有的消費(fèi)性資本。[7] 華盛頓會(huì)議和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組的工作為經(jīng)合組織成員國在20世紀(jì)60年代的教育擴(kuò)張?zhí)峁┝撕戏ㄗC明。此外，在由歐洲經(jīng)合組織向經(jīng)合組織過渡時(shí)期，該組織在教育領(lǐng)域更具有實(shí)踐性的活動(dòng)是教育規(guī)劃。時(shí)任科技人才委員會(huì)主席和教育經(jīng)濟(jì)學(xué)研究小組組長的亨寧·弗里斯(HenningFriis)在華盛頓會(huì)議的第四卷會(huì)議報(bào)告《與經(jīng)濟(jì)增長有關(guān)的教育規(guī)劃》(ThePlanningofEducationinRelationtoEconomicGrowth)中表示：“國家當(dāng)局在教育方面面臨的許多問題顯然是由于幾年甚至幾十年前缺乏遠(yuǎn)見所致……因此，(科技人才)委員會(huì)認(rèn)為，應(yīng)該在國家和國際兩級(jí)著重強(qiáng)調(diào)充分的教育規(guī)劃，以便適當(dāng)考慮未來對(duì)科技人員的需求。”[8] 經(jīng)合組織首先建立的是“地中海地區(qū)項(xiàng)目”(MediterraneanRegionalProject)，將葡萄牙、希臘、意大利、西班牙、土耳其、南斯拉夫六個(gè)地中海地區(qū)成員國作為實(shí)驗(yàn)室，在估測經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長的基礎(chǔ)上，以各經(jīng)濟(jì)部門的增長與持有某些資格的人員數(shù)量，以及學(xué)歷與職業(yè)之間的某種假定關(guān)系為假設(shè)前提，預(yù)測這些國家未來的人力需求及其對(duì)各自教育需求的影響。受該項(xiàng)目的啟發(fā)，經(jīng)合組織于1962年底還建立了另一個(gè)平行項(xiàng)目——“教育投資與規(guī)劃項(xiàng)目”(EducationalInvestmentandPlanningProgramme)，旨在為經(jīng)合組織更發(fā)達(dá)的成員國提供一個(gè)就教育發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行互助及與該組織秘書處密切合作的框架。該項(xiàng)目的核心工作是促進(jìn)各國負(fù)責(zé)教育規(guī)劃和發(fā)展工作的團(tuán)體或機(jī)構(gòu)就該領(lǐng)域系統(tǒng)地交流信息，并指導(dǎo)他們就教育規(guī)劃中的關(guān)鍵政策問題開展合作研究等。[9]與前一項(xiàng)目不同的是，這一項(xiàng)目不是僅僅基于未來的人力需求，而是包括但不限于經(jīng)濟(jì)的各方面社會(huì)需求開展教育規(guī)劃。該項(xiàng)目一直延續(xù)到了20世紀(jì)70年代，對(duì)各成員國該時(shí)期的教育規(guī)劃職能和機(jī)制的發(fā)展，以及該組織科技人才辦公室自己的政策工作都發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。[3] 在這兩個(gè)項(xiàng)目中，經(jīng)合組織進(jìn)行了教育信息統(tǒng)計(jì)工作的早期探索，且得到了來自歐洲的教育部長們的贊賞與推動(dòng)。1964年4月，歐洲理事會(huì)在第四屆歐洲教育部長常設(shè)會(huì)議上邀請(qǐng)經(jīng)合組織編制一份示范手冊(cè)，在其中明確闡述有效的教育投資規(guī)劃所涉及的各種因素，以便各國可以匯編可比性的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。經(jīng)合組織理事會(huì)和科技人才委員會(huì)對(duì)這一決定表示支持，在對(duì)地中海地區(qū)項(xiàng)目和教育投資與規(guī)劃項(xiàng)目中的統(tǒng)計(jì)和方法論工作進(jìn)行擴(kuò)展的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展了教育統(tǒng)計(jì)與定量分析技術(shù)。[3]這對(duì)于經(jīng)合組織而言有著重要的歷史意義，因?yàn)樗x予了該組織在比較教育信息統(tǒng)計(jì)工作中的國際先驅(qū)地位，并為其后來參與全球教育治理打下了重要基礎(chǔ)。 二、經(jīng)合組織教育職能的形成與發(fā)展 20世紀(jì)60年代中期，經(jīng)合組織發(fā)現(xiàn)過多涉足教育事務(wù)偏離了其中心宗旨，浪費(fèi)了組織預(yù)算和人力資源，因此對(duì)其與教育相關(guān)的機(jī)構(gòu)、活動(dòng)進(jìn)行了整改。但是，教育不僅沒有因此徹底被人們從該組織的議程中抹去，反倒是因禍得福地獲得了永久性地位，以致后來甚至成為該組織的核心領(lǐng)域。 (一)“置之死地而后生”的一場組織整改運(yùn)動(dòng) 相比歐洲經(jīng)合組織，經(jīng)合組織獲得了新的使命定位，承擔(dān)了更多的職責(zé)，大量新的議題涌入該組織議程，經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易在其中的壟斷地位被打破。然而，經(jīng)合組織畢竟本質(zhì)上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，而非聯(lián)合國那樣的綜合型機(jī)構(gòu)。因此，人們很快對(duì)經(jīng)合組織過多地介入非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出了質(zhì)疑。尤為重要的是，這其中許多活動(dòng)，包括科技人才辦公室開展的項(xiàng)目，最初都是由美國政府特別捐贈(zèng)供資，但隨著轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織的常規(guī)活動(dòng)后，經(jīng)合組織的預(yù)算成為了其主要的資金來源。這引起了許多成員國代表的不滿。為此，經(jīng)合組織理事會(huì)決定由時(shí)任經(jīng)合組織副秘書長的邁克爾·哈里斯(MichaelHarris)牽頭就該組織的各種業(yè)務(wù)活動(dòng)之于成員國的有用性，及與該組織角色和目標(biāo)的相關(guān)性，展開一次全面而詳細(xì)的審查與整改。[3] 就教育而言，最終的審查結(jié)論是：啟動(dòng)和鼓勵(lì)對(duì)教育投資的全面長遠(yuǎn)規(guī)劃或許是其中最有意義的行動(dòng)，經(jīng)合組織在該領(lǐng)域扮演了一個(gè)創(chuàng)新者的角色。經(jīng)合組織決定今后繼續(xù)在該領(lǐng)域開展活動(dòng)，但將主要負(fù)責(zé)為各國指明方向，而不涉及太多的成員國之間的可比較程度較低的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目，具體的實(shí)施措施也主要交給各成員國自己去處理。這導(dǎo)致經(jīng)合組織終止了許多與教育相關(guān)的活動(dòng)，如與科學(xué)和數(shù)學(xué)的教學(xué)、課程開發(fā)相關(guān)的工作。與科技人才的培訓(xùn)和就業(yè)直接相關(guān)的一系列活動(dòng)要么逐步遭到裁撤，要么轉(zhuǎn)向側(cè)重識(shí)別主要問題及收集和交換相關(guān)數(shù)據(jù)。而且，經(jīng)合組織不再為各國參與任何活動(dòng)提供直接的財(cái)政支持。[3] 這場組織整改運(yùn)動(dòng)看似為經(jīng)合組織的教育職能帶來了“滅頂之災(zāi)”，實(shí)際效果卻恰恰相反。曾經(jīng)在福特基金會(huì)工作過的哈里斯非常重視教育在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值，及在該領(lǐng)域開展相關(guān)國際合作的重要意義。而且，經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域采用的創(chuàng)新方法及各國對(duì)于這些活動(dòng)表現(xiàn)出的興趣和給予的支持力度給他留下了深刻印象。因此，盡管哈里斯不得不得出該組織不應(yīng)繼續(xù)以當(dāng)前形式開展教育活動(dòng)的結(jié)論，但清楚地看到了該組織在這一領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)在建立定量、定性相結(jié)合的更廣泛教育發(fā)展政策路徑中的潛力，并隨后從福斯特基金會(huì)籌募了100萬美元贈(zèng)款，用于支持經(jīng)合組織開展為期兩年的教育研究與創(chuàng)新合作實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目。[3] 1967年7月，經(jīng)合組織理事會(huì)批準(zhǔn)自1968年1月1日起，于科學(xué)事務(wù)司下成立經(jīng)合組織教育研究與創(chuàng)新中心(CentreforEducationalResearchandInnovation)。應(yīng)當(dāng)看到，經(jīng)合組織在20世紀(jì)60年代中期之所以大量裁撤此前的教育項(xiàng)目，并非認(rèn)為它們與經(jīng)合組織的使命相去甚遠(yuǎn)，而是不希望這些非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)占用組織過多的資源。因此，與作為一類預(yù)算③活動(dòng)的科技人才委員會(huì)不同，教育研究與創(chuàng)新中心雖依舊高度依賴于經(jīng)合組織的工作及其專業(yè)和管理能力，但是作為二類預(yù)算活動(dòng)進(jìn)行運(yùn)作，是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究型專家組織，且自設(shè)工作人員、管委會(huì)和運(yùn)營章程，并自籌經(jīng)費(fèi)。在試運(yùn)行階段，除了前文提到的福斯特基金會(huì)的贊助，荷蘭皇家殼牌集團(tuán)(RoyalDutchShellGroup)一年之后也為之提供了75萬美元的資金，并另外撥出26.4萬美元用于資助經(jīng)合組織成員國中可能有助于該中心總體工作計(jì)劃的教育實(shí)驗(yàn)。[10] 在職能定位上，經(jīng)合組織早期在教育領(lǐng)域的工作偏于量化，且著重政策層面；教育研究與創(chuàng)新中心則通過更加定性地關(guān)注教育研究和創(chuàng)新，對(duì)前兩種傾向做出補(bǔ)充。福斯特基金會(huì)在向經(jīng)合組織提供贊助時(shí)就明確表示，其目的是促進(jìn)各成員國在教育研究與創(chuàng)新方面的持久合作。簡言之，該中心要致力于找出阻礙教育系統(tǒng)和實(shí)踐長期質(zhì)量改進(jìn)的主要障礙，并通過促進(jìn)成員國的教育研究與實(shí)驗(yàn)，探尋和檢測破解策略，具體包括三個(gè)方面：一是支持教育研究活動(dòng)，并酌情承擔(dān)此類研究活動(dòng)；二是通過提供和支持試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，促進(jìn)教育系統(tǒng)中的創(chuàng)新；三是促進(jìn)成員國在教育研究和創(chuàng)新領(lǐng)域的合作。[11] 在試運(yùn)行階段，經(jīng)合組織教育研究與創(chuàng)新中心的項(xiàng)目吸引了成員國的濃厚興趣，并建立了廣泛的支持性利益集團(tuán)網(wǎng)絡(luò)。各成員國政府發(fā)現(xiàn)，借助這一平臺(tái)，投入微薄的研發(fā)資源就能引入有針對(duì)性的創(chuàng)新政策，并能從他國豐富的經(jīng)驗(yàn)和資源中受益。因此，盡管該中心的所有活動(dòng)由各成員國自愿選擇是否參與，且實(shí)行參與國成本分擔(dān)的集資制度，但當(dāng)試運(yùn)行階段結(jié)束后，除美國以外的所有成員國都表示愿意按照經(jīng)合組織的會(huì)費(fèi)分擔(dān)方式為中心提供持續(xù)性的資金支持。自1971年中開始，經(jīng)合組織成員國正式接管該中心，并由經(jīng)合組織理事會(huì)做出相關(guān)制度規(guī)定。[11] 就在同一時(shí)期，經(jīng)合組織的科技人才委員會(huì)也實(shí)現(xiàn)了向教育委員會(huì)(EducationCommittee)的轉(zhuǎn)型。其實(shí)從前文的論述就可以看出，在教育研究與創(chuàng)新中心成立之前，經(jīng)合組織科技人才委員會(huì)所承擔(dān)的工作就已超越了科技人才工作范疇。因此早在1964年，經(jīng)合組織秘書長就建議理事會(huì)將科技人才委員會(huì)轉(zhuǎn)型為教育委員會(huì)，并相應(yīng)地賦予其更廣泛的職能，但當(dāng)時(shí)遭到了某些成員國，特別是德國的反對(duì)。然而在隨后的幾年里，這種正式的反對(duì)意見越來越少。鑒于教育對(duì)于教育領(lǐng)域之外的許多目標(biāo)都有所裨益，各成員國代表普遍認(rèn)識(shí)到必須考慮到全面的教育目標(biāo)才能使經(jīng)合組織的教育活動(dòng)為其經(jīng)濟(jì)政策做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。1970年6月，經(jīng)合組織召開了繼華盛頓會(huì)議之后又一具有里程碑意義的重要教育會(huì)議——“教育增長政策會(huì)議”，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)合組織更全面地參與教育活動(dòng)的必要性，并提出建立教育委員會(huì)以替代科技人才委員會(huì)，專責(zé)成員國在教育領(lǐng)域的交流與合作事務(wù)。1970年秋，經(jīng)合組織召開了首次教育委員會(huì)會(huì)議。[3]1974年，經(jīng)合組織秘書處設(shè)立了有“經(jīng)合組織的社會(huì)分支”之稱的社會(huì)事務(wù)、人力與教育司(DirectorateforSocialAffairs,ManpowerandEducation)。教育研究與創(chuàng)新中心隨之從科學(xué)事務(wù)司中剝離出來，移至該司之下。[12]在此之后，經(jīng)合組織涉足的教育事務(wù)不斷增多，且覆蓋了從早期兒童教育到成人學(xué)習(xí)等各個(gè)方面，涉及了教育經(jīng)費(fèi)、教育的質(zhì)量與公平等諸多議題。 所以，哈里斯領(lǐng)導(dǎo)的這場組織整改運(yùn)動(dòng)，不僅沒有澆滅經(jīng)合組織涉足教育事務(wù)的熱情，反而提升了教育在經(jīng)合組織議程中的重要性。教育研究與創(chuàng)新中心，教育委員會(huì)和社會(huì)事務(wù)、人力與教育司的成立，不僅標(biāo)志著教育在經(jīng)合組織中獲得了更為正式的合法性地位，而且意味著教育成了經(jīng)合組織關(guān)切的核心領(lǐng)域之一。 (二)教育職能的拓展與全球教育治理參與者角色的形成 經(jīng)合組織作為一個(gè)政府間組織，從一開始便是一個(gè)供成員國交流意見、經(jīng)驗(yàn)的國際政策論壇。除了20世紀(jì)60年代的華盛頓會(huì)議和10年后的教育增長政策會(huì)議，以及前文提到的教育委員會(huì)會(huì)議，經(jīng)合組織自1978年起還不定期召開經(jīng)合組織國家教育部長會(huì)議，為各國的教育高層決策者提供重要的國際互動(dòng)平臺(tái)。另外，經(jīng)合組織很早就在推動(dòng)成員國的教育統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)發(fā)展方面做出了重要貢獻(xiàn)[13]，自身則扮演著國際統(tǒng)計(jì)局角色。爾后教育研究與創(chuàng)新中心的建立，使之又增添了國際教育智庫屬性。所以，經(jīng)合組織的教育職能一直在拓展。但是，經(jīng)合組織早期的教育活動(dòng)高度依附成員國意志，教育主張多源自某些成員國，尤其是美國這樣的“大股東”的研究或政治立場，而基本沒有形成、提出自己的教育理念。[3]而且，它此時(shí)對(duì)于成員國教育制度的影響是有限的，其教育主張也往往難以轉(zhuǎn)化為各國的教育實(shí)踐，[3]更談不上參與全球教育治理。然而到了80年代中后期，這種情況開始得到根本性轉(zhuǎn)變。 1983年，美國高質(zhì)量教育委員會(huì)發(fā)布《國家在危機(jī)之中：教育改革勢在必行》，繼《國防教育法》之后再次將教育質(zhì)量與國家安危聯(lián)系在一起，立即掀起了軒然大波。次年，美國代表在參加經(jīng)合組織教育研究與創(chuàng)新中心管理委員會(huì)會(huì)議時(shí)，要求該中心開展國際比較性質(zhì)的教育產(chǎn)出指標(biāo)統(tǒng)計(jì)工作，并通過在投入、產(chǎn)出數(shù)據(jù)之間建立聯(lián)系，衡量各國教育系統(tǒng)的效能和效率[14]，借此“輸出美國辯論，避免人們認(rèn)為這種教育危機(jī)僅僅是一個(gè)美國問題”[15]。起初，中心人員拒絕了這一提議，認(rèn)為制訂和量化這樣的指標(biāo)是不專業(yè)的行為，且將過分簡單化和歪曲經(jīng)合組織體系，勢必遭到其他成員國的反對(duì)。[12] 令經(jīng)合組織和美國意外的是，法國政府帶頭附議。因?yàn)榫驮谕粫r(shí)期，法國政府改組了內(nèi)閣，出任教育部長的社會(huì)黨人讓-皮埃爾·舍韋內(nèi)芒(Jean-PierreChevènement)設(shè)定了新的教育政策優(yōu)先項(xiàng)，希望為法國建立一個(gè)平等主義的教育體系，并需要通過這種國際比較數(shù)據(jù)來論證法國當(dāng)時(shí)的精英主義教育體系的低效性。其他國家雖然沒有美、法如此直接、強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)，但此舉至少不悖于他們的利益和訴求。因此，原本是美國出于自身政治需要提出的單方面要求，轉(zhuǎn)而成了成員國的“共同呼聲”。更具壓力的是，美國政府于1987年明確表態(tài)，如果經(jīng)合組織拒絕開展此工作，將撤銷其對(duì)于教育研究與創(chuàng)新中心的資助。[15] 無奈之下，經(jīng)合組織建立了國際教育體系指標(biāo)與評(píng)估項(xiàng)目，并以其為依托每年發(fā)布教育統(tǒng)計(jì)出版物《教育概覽：經(jīng)合組織指標(biāo)》(EducationataGlance:OECDIndicators)。這一出版物迅速成了廣受學(xué)術(shù)界、政界、媒體及一般公眾所接納和引證的重要教育指標(biāo)來源。這極大地增強(qiáng)了經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的國際知名度，且進(jìn)一步加大了它涉足教育領(lǐng)域的積極性。按照邁克爾·巴尼特(MichaelBarnett)等人的理論，對(duì)專業(yè)技術(shù)知識(shí)和信息的控制是國際組織成為全球政治中獨(dú)立、強(qiáng)大行為體的重要源泉。[16]因此，國際教育體系指標(biāo)與評(píng)估項(xiàng)目的建立也成了經(jīng)合組織發(fā)揮教育治理職能的重要推力。 近乎就在同一時(shí)期，經(jīng)合組織受英美主導(dǎo)的“新自由主義”的影響，成了最早倡導(dǎo)新公共管理理念的國際組織之一。反映在教育領(lǐng)域，經(jīng)合組織一改過去強(qiáng)調(diào)教育復(fù)雜性、民族性的價(jià)值取向，由曾經(jīng)質(zhì)疑乃至反對(duì)在教育領(lǐng)域開展國際測評(píng)和比較的態(tài)度，轉(zhuǎn)而成了鼓吹和實(shí)施國際教育指標(biāo)統(tǒng)計(jì)和國際教育測評(píng)的先鋒。最具代表性的便是在世紀(jì)之交發(fā)起了三年一輪的國際學(xué)生測評(píng)項(xiàng)目(PISA)，并以之為參照相繼開發(fā)了國際教與學(xué)調(diào)查(TALIS)、高等教育學(xué)習(xí)成果評(píng)價(jià)(AHELO)項(xiàng)目和國際成人能力評(píng)價(jià)項(xiàng)目(PIAAC)等多項(xiàng)國際教育測評(píng)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目為各國提供了一個(gè)較量“教育系統(tǒng)效能”的競技場[17]，而且其帶有“排名”“標(biāo)桿”意味的結(jié)果呈現(xiàn)形式因直觀、“易懂”且迎合了許多政客的需要而極易抓住媒體和社會(huì)公眾的眼球，激起國家政治辯論，并因此左右各國的教育政策方向。而且，新公共管理的興起不僅在世界范圍內(nèi)掀起了人們對(duì)于教育問責(zé)的狂熱，其倡導(dǎo)的分權(quán)原則在將中央政府的教育管理權(quán)向下轉(zhuǎn)移的同時(shí)，也為經(jīng)合組織這樣的超國家機(jī)構(gòu)介入國家內(nèi)部教育事務(wù)提供了合法性。 2002年，曾將涉足教育事務(wù)視作“不務(wù)正業(yè)”的經(jīng)合組織轉(zhuǎn)而于秘書處專門為教育建立司級(jí)部門——教育司(DirectorateforEducation)④。[18]與隸屬于理事會(huì)的教育委員會(huì)、教育研究與創(chuàng)新中心管委會(huì)等組織不同，教育(與技能)司工作人員并非由成員國委派官員出任，而是由秘書處在國際范圍內(nèi)⑤公開招聘教育及相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人員構(gòu)成，強(qiáng)調(diào)專業(yè)性和獨(dú)立性。他們依據(jù)理事會(huì)和相關(guān)委員會(huì)的任命，具體開展相關(guān)的信息數(shù)據(jù)收集、分析和研究工作，并以此為基礎(chǔ)形成提案。這使得經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域日漸成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立、能夠發(fā)出自己聲音的超國家行為體，也因此能夠從過去單純的被成員國設(shè)定議程，轉(zhuǎn)向?yàn)槌蓡T國設(shè)定議程。而且，教育司的建立使教育在經(jīng)合組織議程中的重要性得到進(jìn)一步提高，并有助于其教育工作的相對(duì)獨(dú)立和系統(tǒng)化，促使經(jīng)合組織建立起自己在教育方面的“獨(dú)特立場”與“國際品牌”。這些對(duì)于經(jīng)合組織發(fā)揮教育治理職能均有著關(guān)鍵性意義。 在進(jìn)入20世紀(jì)90年代后經(jīng)合組織不斷擴(kuò)張自己的影響范圍，使其治理效應(yīng)由區(qū)域逐漸走向全球。首先，經(jīng)合組織的成員數(shù)量不斷增加，而且在地域上逐步突破了“歐美”“西方”等限制；并開始吸收非工業(yè)化、發(fā)展中國家作為正式成員，改變了其“富國俱樂部”的傳統(tǒng)形象。尤其值得一提的是，經(jīng)合組織的前身在一定程度上是美國冷戰(zhàn)時(shí)期“聯(lián)歐抗蘇”的產(chǎn)物，而蘇聯(lián)解體后，大量其陣營的國家卻隨后加入了經(jīng)合組織，或接受了其制訂的標(biāo)準(zhǔn)與原則。[19] 其次，經(jīng)合組織不斷加大與非成員國在教育領(lǐng)域的合作。2013年，教育政策委員會(huì)根據(jù)理事會(huì)的外聯(lián)戰(zhàn)略制訂了自己的“參與計(jì)劃”(ParticipationPlan)，明確表示將與正式成員以外的70多個(gè)國家或地區(qū)建立伙伴關(guān)系，并將巴西、中國、印度、印度尼西亞、南非作為重點(diǎn)合作對(duì)象。以國際學(xué)生測評(píng)項(xiàng)目為例，2018年有來自全球80多個(gè)國家或經(jīng)濟(jì)體的50多萬15歲兒童參加了該項(xiàng)目，且地域分布近乎覆蓋了世界各個(gè)地區(qū)。[20] 除了發(fā)展新成員以及邀請(qǐng)非成員參與其教育活動(dòng)，經(jīng)合組織還在2005年和2008年召開了經(jīng)合組織全球教育論壇(OECDGlobalForumonEducation)。其使命宣言是：“旨在通過與指定參與者和利益攸關(guān)群體開展定期合作，從一個(gè)全球視野來驗(yàn)證經(jīng)合組織在教育方面的工作的適切性，具體包括：第一，加強(qiáng)和擴(kuò)大經(jīng)合組織成員與非成員經(jīng)濟(jì)體之間現(xiàn)有的專家網(wǎng)絡(luò)和政策網(wǎng)絡(luò)；第二，與相關(guān)非成員討論和分享有賴于互動(dòng)和同伴學(xué)習(xí)的領(lǐng)域的成果，以滿足全球?qū)?jīng)合組織教育專業(yè)知識(shí)的不斷增長的需求；第三，促進(jìn)教育領(lǐng)域的全球政策對(duì)話，以提高非成員從經(jīng)合組織工作中受益的能力，并借此提升該組織作為促進(jìn)回應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的教育政策的世界領(lǐng)袖的聲譽(yù)。”[21]這不僅折射了經(jīng)合組織如今在教育領(lǐng)域的全球影響力，而且該組織已不諱以世界領(lǐng)袖自居，扮演起“全世界學(xué)校系統(tǒng)的診斷專家、裁判員和政策顧問”[22]，躋身全球教育治理參與者行列。 三、經(jīng)合組織全球教育治理參與者角色的權(quán)威基礎(chǔ) 我們不禁要問，經(jīng)合組織為什么如今能讓越來越多國家的教育政策受其左右？它參與全球教育治理的權(quán)力從何而來？巴尼特等人提出，國際組織作為一種官僚機(jī)構(gòu)，其權(quán)力主要來源于自身被賦予的理性合法權(quán)威；概括來講，包括授權(quán)性權(quán)威、道義性權(quán)威和專家權(quán)威三個(gè)方面。[23]筆者認(rèn)為，經(jīng)合組織全球教育治理參與者角色的權(quán)威性也不外乎植根于這三重權(quán)威的相輔相成作用。 (一)授權(quán)性權(quán)威使之合法 對(duì)于經(jīng)合組織這樣的政府間組織而言，其權(quán)力首先是來自國家主權(quán)的讓渡。作為造就國民精神素質(zhì)的重要工具，任何主權(quán)國家都把教育嚴(yán)格置于國家管理系統(tǒng)之中。[24]因此，政府的授權(quán)是經(jīng)合組織介入其教育事務(wù)，獲得和實(shí)現(xiàn)其全球教育治理參與者角色的基礎(chǔ)性條件，是其合法性的根本來源。此外，政府的授權(quán)還從資源支持的角度確保了經(jīng)合組織的教育活動(dòng)能夠順利進(jìn)行。其一是經(jīng)費(fèi)支持。其二是信息數(shù)據(jù)支持。經(jīng)合組織在教育領(lǐng)域的影響主要源自其建立的開放式國際教育信息數(shù)據(jù)庫，及其基于大數(shù)據(jù)分析形成的研究成果，而這很大程度上，甚至在很長一段歷史時(shí)期內(nèi)，完全依賴于各國及其他組織供給原始信息數(shù)據(jù)。即便是進(jìn)入21世紀(jì)后建立了一系列自己的教育調(diào)查項(xiàng)目，但因需要進(jìn)入各國的教育現(xiàn)場進(jìn)行信息數(shù)據(jù)采集，同樣離不開當(dāng)局的準(zhǔn)入授權(quán)。作為一個(gè)政府間組織，經(jīng)合組織在獲得各國政府的政治、經(jīng)費(fèi)和信息支持方面可謂“近水樓臺(tái)先得月”。 (二)道義性權(quán)威使之合情 政府對(duì)于國際組織的授權(quán)在大多數(shù)情況下都是一種自愿行為。巴尼特等人提出的道義性權(quán)威概念，通俗地講就是國際組織通過將自己塑造成真理、正義、和平的化身，在道義上籠絡(luò)人心，使得人們心甘情愿地認(rèn)可、接納其行為，乃至于對(duì)其讓渡自己的某些權(quán)力。 在過去的幾十年里，經(jīng)合組織不斷涉足新的領(lǐng)域和拓展影響范圍，且越來越強(qiáng)調(diào)自己相對(duì)獨(dú)立于成員國，并日益以國際社會(huì)共同利益的代表或國際社會(huì)普世價(jià)值觀的捍衛(wèi)者自居。現(xiàn)任秘書長安杰爾·古里亞(AngelGurría)在該組織的50周年宣傳冊(cè)序言中如是言：“經(jīng)合組織已經(jīng)證明了它是一個(gè)適合探討全球挑戰(zhàn)和尋找共同解決方案的舞臺(tái)……經(jīng)合組織將繼續(xù)保證公民福祉被置于我們關(guān)切的中心……在50年慶之后，我們的目標(biāo)將是繼續(xù)幫助成員和伙伴國政府為更好的生活形成和實(shí)施更好的政策。”[25]字里行間已不再突出“經(jīng)濟(jì)”“貿(mào)易”等傳統(tǒng)關(guān)鍵字眼，取而代之的是“全球挑戰(zhàn)”“公民福祉”“更好的生活”；而“成員”也不再獨(dú)立于“伙伴”單獨(dú)出現(xiàn)。 就教育領(lǐng)域，古里亞提出，“教育是對(duì)未來的一種投資。我們?cè)诮逃I(lǐng)域開展的工作旨在使這項(xiàng)投資更強(qiáng)大、更有效和更公平。”[26]現(xiàn)經(jīng)合組織教育與技能司司長、秘書長教育政策特別顧問安德烈亞斯·施萊謝爾(AndreasSchleicher)則自稱，“我們的愿望是幫助每一位學(xué)習(xí)者、每一位家長、每一位教師和每一位決策者明白，只有天空才是教育改進(jìn)的極限——而改進(jìn)教育是建立一個(gè)更好、更公平社會(huì)的關(guān)鍵。”[27]代表組織自身的“我們”已經(jīng)替代成員國意志成了其話語的主體，服務(wù)對(duì)象已不再有明顯的邊界，而納入了教育中的“每一位”利益攸關(guān)者。一個(gè)不代表任何個(gè)別利益集團(tuán)，致力于為全人類發(fā)展卓越教育、建立理想社會(huì)的光輝形象躍然紙上。 事實(shí)上，經(jīng)合組織成員在早期并不愿意接受來自經(jīng)合組織這種外部行為體對(duì)其教育系統(tǒng)的干預(yù)，認(rèn)為教育完全是國家自己的事務(wù)[3]；許多大國也因?yàn)橛凶约旱慕逃u(píng)價(jià)資源，如相關(guān)專家機(jī)構(gòu)、智庫，認(rèn)為沒必要讓經(jīng)合組織對(duì)其開展教育評(píng)議[15]。但隨著經(jīng)合組織不斷宣傳自己所謂的客觀立場和價(jià)值中立，強(qiáng)調(diào)自己體現(xiàn)、服務(wù)和保護(hù)某些得到廣泛共享的原則，不僅各成員國逐步向其打開了自己的教育國門，而且越來越多的非成員成了其追隨者。這使得經(jīng)合組織實(shí)現(xiàn)其全球教育治理參與者角色獲得了道義上的基礎(chǔ)，并因合情而得到政府許可，從而進(jìn)一步走向合法。 (三)專家權(quán)威使之合理 如果說道義性權(quán)威是從情感上博取人們的信任，那么一個(gè)國際組織所體現(xiàn)出的，或說其所宣稱的專業(yè)性則能夠在理性層面說服人們認(rèn)可其權(quán)威。經(jīng)合組織不僅不具有強(qiáng)制約束力，而且與聯(lián)合國教科文組織與生俱來的全球教育治理參與者身份不同的是，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織，其參與教育治理似乎顯得有幾分“名不正”。因此，它必須通過其工作人員的專業(yè)知識(shí)[15]，及其對(duì)于自己形成的數(shù)據(jù)、報(bào)告、結(jié)論和建議的精確性與價(jià)值的游說獲得權(quán)勢[27]。 經(jīng)合組織的這種專家形象首先來自其秘書處工作人員的獨(dú)立性和專業(yè)性。按照官方規(guī)定，經(jīng)合組織中負(fù)責(zé)具體開展專業(yè)工作的秘書處人員只忠誠于經(jīng)合組織自身，在秘書長的授權(quán)下履行職責(zé)，不僅要促進(jìn)經(jīng)合組織的利益，而且在工作中不得受到其他利益的左右，不得尋求或接受來自任何政府及其下屬機(jī)構(gòu)的指示。[28]而正是這些獨(dú)立的專家型工作人員承擔(dān)了經(jīng)合組織數(shù)據(jù)收集與分析、基于研究形成政策建議等核心、實(shí)質(zhì)性工作。此外，經(jīng)合組織長期以來還與世界范圍內(nèi)的獨(dú)立專家學(xué)者開展廣泛合作，甚至將有些業(yè)務(wù)直接外包給專業(yè)機(jī)構(gòu)。 除了工作人員的資質(zhì)背景，經(jīng)合組織更能給人留下印象的是其專家科學(xué)主義的工作方式和基于跨國證據(jù)、大數(shù)據(jù)的工作成果。其營造出來的這種技術(shù)專業(yè)至上的組織文化，能在很大程度上使之免于意識(shí)形態(tài)偏見和后殖民主義指責(zé)，并因迎合了政治管理中的工具理性崇拜而被奉為圭臬。并且如有些學(xué)者所總結(jié)的那樣，正是因?yàn)檫^往數(shù)據(jù)、報(bào)告的質(zhì)量、可信性和有用性，經(jīng)合組織獲得了盛譽(yù)；而又正是這種盛譽(yù)，反過來賦予了其當(dāng)前和未來成果以高度的可信性和影響。[29]在過去的幾十年里，該組織發(fā)布的分析、報(bào)告和比較因此贏得了幾近教規(guī)式的地位，且只有形成這些成果的經(jīng)合組織專家有權(quán)對(duì)其作出正統(tǒng)解讀，而公共討論及媒體則不帶質(zhì)疑對(duì)其進(jìn)行廣泛引用。[30] 前文提到，經(jīng)