非標準工時制的工會監督

非標準工時制的工會監督引言隨著我國產業結構轉型升級與新業態經濟的快速發展，用工模式日益多元化，非標準工時制作為適配特殊生產需求、靈活用工場景的工時制度，被越來越多的行業和企業采用。不同于每日工作不超過8小時、每周工作不超過40小時的標準工時制度，非標準工時制在工作時間安排、休息休假調度、加班費核算等方面都有特殊規則，實踐中也極易出現企業濫用制度、侵害勞動者休息權與勞動報酬權的問題。工會作為勞動者權益的代表者和維護者，對非標準工時制的落地執行負有法定監督職責，但當前受認知偏差、制度缺位、能力不足等因素限制，工會監督的作用尚未得到充分發揮。本文從非標準工時制的基本內涵入手，分析工會監督的現實必要性，梳理當前監督面臨的核心困境，最終提出針對性的完善路徑，為更好保障非標準工時制下勞動者的合法權益、構建和諧勞動關系提供參考。一、非標準工時制的內涵與工會監督的現實必要性（一）非標準工時制的核心定義與適用場景我國現行工時體系中，非標準工時制特指因生產特點、工作特殊需要或職責范圍限制，無法按標準工時衡量或需要機動作業的職工所采用的工時制度，主要包含不定時工作制與綜合計算工時工作制兩類法定類型，以及伴隨新業態發展衍生的彈性工時、任務制工時等實踐形態（張榮芳，2021）。其中不定時工作制主要適用于企業高級管理人員、外勤人員、長途運輸人員、部分港口裝卸人員等工作時間無法按固定標準衡量的崗位，綜合計算工時工作制則主要適用于受季節、自然條件或行業特性影響，生產任務不均衡的行業，比如軌道交通、旅游、漁業、建筑施工等崗位，通常以周、月、季甚至年為周期核算總工作時長，平均工作時長仍需與法定標準工時保持一致。近年非標準工時制的適用范圍不斷擴大，除了傳統的特殊行業崗位外，互聯網企業、平臺經濟領域也廣泛采用各類非標準工時模式，甚至出現了不少企業違規擴大適用范圍的情況。據全國總工會相關調研數據顯示，我國靈活就業群體規模已突破2億人，其中超過八成的從業者適用非標準工時制，工時不規范、休息權被侵害的問題發生率是標準工時制勞動者的3.7倍（全國總工會課題組，2022）。非標準工時制的普及，在提升用工靈活性、適配行業發展需求的同時，也對勞動者權益保障提出了更高的要求。（二）工會監督非標準工時制的現實必要性首先，工會監督是保障非標準工時制下勞動者合法權益的核心防線。實踐中不少企業存在對非標準工時制的認知誤區，認為只要申請到非標準工時審批，就可以不受任何工時限制、無需支付加班費，隨意要求勞動者加班，甚至出現將行政、人事等普通標準工時崗位也納入非標準工時適用范圍的違規操作。還有部分平臺企業通過算法設置不合理的任務量，變相迫使勞動者延長工作時間，勞動者的休息權、健康權都受到嚴重侵害。工會作為勞動者的“娘家人”，對工時執行情況進行監督，能夠及時發現侵權問題，為勞動者提供維權支持，補齊勞動者個人維權能力不足的短板。其次，工會監督是防范勞動關系風險、維護用工秩序的重要抓手。近年我國勞動爭議案件中，涉及工時、加班費的爭議占比超過40%，其中70%以上的爭議發生在適用非標準工時制的用工場景中（王全興，2020）。這類爭議如果得不到及時化解，很容易引發集體勞動糾紛，甚至影響社會穩定。工會開展非標準工時制監督，能夠在源頭發現違規用工隱患，督促企業規范工時管理，將矛盾化解在萌芽狀態，既降低了勞動者的維權成本，也減少了企業的合規風險，對構建和諧穩定的勞動關系具有重要意義。最后，工會監督是落實法定職責、完善工時監管體系的必然要求。我國《工會法》明確規定，工會依法維護勞動者的合法權益，對用人單位遵守勞動法律、法規的情況進行監督。非標準工時制作為勞動法律體系的重要組成部分，其執行情況自然屬于工會監督的法定范疇。當前政府部門的工時監管以事后查處為主，覆蓋面有限，工會的常態化監督能夠填補事中監管的空白，和勞動監察部門形成監管合力，共同完善我國的工時監管體系。二、當前非標準工時制工會監督面臨的現實困境盡管工會監督非標準工時制有充分的法理依據和現實需求，但在實踐落地過程中，受認知、制度、執行等多方面因素限制，監督作用的發揮仍然存在諸多堵點。（一）認知偏差導致監督邊界模糊三方主體的認知偏差共同造成了工會監督的定位模糊。從企業端來看，不少企業認為非標準工時制的審批由人社部門負責，只要拿到審批文件就屬于合規用工，工會沒有權力干預企業的具體工時安排，甚至將工會的監督行為視為干擾企業正常經營，對工會的調查、核查采取抵觸態度。從勞動者端來看，不少適用非標準工時制的勞動者對相關制度規則不了解，不知道非標準工時制需要經過人社部門的行政審批，也不知道自己享有法定休息權、超出總工時的部分仍有權主張加班費，遇到侵權問題時不知道可以向工會求助，甚至誤以為非標準工時制下“加班無工資”是正常規則。從工會端來看，有基層工會調研顯示，超過60%的非公企業工會干部對非標準工時制的審批程序、監督要點、維權邊界不清晰，誤認為只要企業持有審批文件就無需對工時安排進行干預，還有部分基層工會干部擔心監督會影響和企業的關系，不敢主動開展監督工作（劉晴，2023）。（二）制度供給不足導致監督依據不明確當前我國關于非標準工時制的規制條款多散見于《勞動法》《勞動合同法》及部門規范性文件中，未針對工會監督的具體程序、處置權限、救濟路徑作出專門規定，導致工會監督缺乏可操作的制度依據（謝增毅，2021）。一方面，非標準工時制本身的適用規則較為籠統，比如相關規定僅表述為“因生產特點、工作特殊需要可以實行非標準工時制”，但對“生產特點”的具體判定標準、不同行業的適用負面清單都沒有明確規定，也沒有對審批通過后的事中事后監管規則作出細化，工會在監督過程中缺乏明確的判定標尺。另一方面，工會監督的權責缺乏制度保障，現有法律僅原則性規定了工會的監督權利，但沒有明確工會開展工時核查的具體權限，比如工會是否有權調取企業的工時臺賬、考勤記錄，發現企業違規后有權采取哪些處置措施，企業拒不配合工會監督需要承擔哪些責任，這些內容的空白都導致工會監督缺乏強制約束力，常常陷入“監督了但企業不聽”的尷尬境地。此外，針對新業態領域普遍存在的任務制工時、彈性工時等新型非標準工時模式，目前還沒有明確的規制規則，這類勞動者大多不屬于標準勞動關系范疇，工會對這類用工場景的監督更是缺乏制度依據。（三）執行能力不足導致監督落地效果不佳基層工會的監督能力不足是制約監督效果的核心因素。一是基層工會的獨立性不足，尤其是非公企業的工會干部大多是企業在職員工，薪酬待遇、職務任免都由企業決定，難以站在勞動者的立場對企業開展監督，容易出現“不敢監、不愿監”的問題。二是工會的監督手段有限，工會本身沒有行政執法權，發現企業存在違規使用非標準工時、侵害勞動者權益的問題時，只能采取約談企業負責人、發出整改建議書等方式，如果企業拒不整改，工會只能將線索移送給勞動監察部門，沒有其他有效的約束手段，監督的威懾力不足。三是工會覆蓋存在盲區，尤其是新業態領域的勞動者流動性大、用工關系靈活，工會入會率整體偏低，全國總工會的調研顯示，目前新業態勞動者的工會入會率僅為30%左右，已建會的新業態企業中，僅有不到20%的工會建立了常態化的工時監督機制（全國總工會課題組，2022），大量新業態勞動者處于工會監督的空白地帶。三、完善非標準工時制工會監督的實踐路徑針對當前非標準工時制工會監督面臨的多重困境，需要從認知、制度、能力、模式等多個維度協同發力，構建系統完備、運行有效的工會監督體系，切實保障非標準工時制下勞動者的合法權益。（一）強化認知宣導，明確工會監督的邊界與定位首先要面向不同主體開展針對性的宣導培訓。針對企業，工會要聯合人社部門開展非標準工時制合規培訓，明確告知企業非標準工時制不是“免罰金牌”，即便是獲得了行政審批，也需要保障勞動者的休息權，綜合計算工時制周期內總時長超出法定標準的部分仍需支付1.5倍加班費，不定時工作制勞動者在法定節假日加班的也需要支付加班費，違規擴大適用范圍、拖欠加班費的企業需要承擔相應的法律責任，引導企業正確認識工會監督的價值，主動配合工會的監督工作。針對勞動者，工會要通過線上線下多種渠道開展普法宣傳，用通俗易懂的語言講解非標準工時制的適用條件、審批流程、勞動者享有的權益，告知勞動者遇到工時侵權問題時的維權渠道，引導勞動者主動向工會反饋問題，提高勞動者的維權意識。針對工會干部，上級工會要定期開展非標準工時制監督專項培訓，講解不同行業非標準工時制的監督要點、核查方法、處置流程，明確工會的監督邊界與法定權責，提升工會干部的監督能力和監督意愿。（二）完善制度體系，細化工會監督的權責與流程制度是開展監督的核心依據，要從三個層面完善相關規則。一是推動立法層面完善非標準工時制的相關規定，明確不同類型非標準工時制的適用范圍、崗位負面清單、審批標準，從源頭減少非標準工時制的濫用。有學者指出，將工會意見納入非標準工時制的審批前置程序，能夠從源頭減少非標準工時制的濫用，從制度層面賦予工會事前監督的法定權限（林嘉，2022）。因此要推動在制度中明確，企業申請非標準工時制審批時，必須提交工會或者職工代表大會的意見，沒有征求工會意見的申請人社部門不予審批，從源頭把好準入關。二是制定工會監督非標準工時制的專項操作細則，明確工會開展監督的具體流程，比如多久開展一次全覆蓋的工時核查、有權調取哪些材料、收到勞動者投訴后的處置時限、發現違規問題后的處置措施等，為工會開展監督提供可操作的依據。三是建立工會與勞動監察、司法部門的聯動機制，明確工會移送違規線索的綠色通道，勞動監察部門收到工會移送的線索后要優先處置、及時反饋處置結果，對拒不配合工會監督的企業，工會可以提請勞動監察部門開展專項檢查，提升工會監督的威懾力。（三）提升執行能力，強化工會監督的實效與力度首先要強化基層工會的獨立性，推廣工會干部職業化、社會化改革，對非公企業、行業工會的干部，由上級工會統一選聘、統一發放薪酬，工會干部的考核評價由上級工會和勞動者共同負責，解除工會干部的后顧之憂，讓工會干部敢于站在勞動者的立場開展監督。其次要擴大工會的覆蓋范圍，針對新業態勞動者流動性大的特點，推廣行業建會、區域建會、靈活入會等模式，降低新業態勞動者的入會門檻，將更多適用非標準工時制的勞動者納入工會的覆蓋范圍。最后要建立常態化的工時監督機制，在企業內部設立職工工時監督員，由普通勞動者擔任，定期收集勞動者的工時反饋，工會定期核查企業的考勤記錄、工資發放臺賬，及時發現超時加班、拖欠加班費等問題，對存在違規行為的企業，工會可以通過集體協商的方式要求企業整改，涉及勞動者勞動報酬爭議的，工會要為勞動者提供法律援助，支持勞動者申請勞動仲裁或者提起訴訟，切實將監督落到實處。（四）創新監督模式，適配新業態非標準工時的監督需求針對新業態領域非標準工時的特殊性，工會要創新監督模式，適配靈活用工的特點。一方面要推動行業集體協商，針對外賣、快遞、網約車等非標準工時制普及的新業態行業，由行業工會和行業協會開展集體協商，制定行業統一的工時標準、合理的任務定額，比如明確外賣騎手的單均配送合理時長、每日最高接單量、強制休息規則等，從規則層面保障勞動者的休息權。另一方面要探索數字化監督模式，工會可以開發專門的工時申報小程序，勞動者可以隨時上傳自己的工作時長、任務量等信息，工會后臺對數據進行動態監測，發現某一行業或者某一企業的平均工作時長超出法定標準時，及時介入核查，提升監督的精準性。此外還要探索新業態勞動者的休息權保障機制，比如推動平臺設置強制休息提醒，勞動者連續工作達到一定時長后平臺自動停止派單，工會對平臺的休息規則執行情況進行監督，對不落實強制休息制度的平臺及時提出