教學材料《財政學》-第二章

學習目標通過本章的學習，要求了解財政支出的范圍及財政支出的原則，了解財政支出效益和績效評價;理解財政支出的分類，掌握財政支出增長的若干理論和影響財政支出規(guī)模的因素、財政支出結構等內容。返回關鍵詞匯財政支出(PublicExpenditure);規(guī)模(Scale);財政支出結構(StructureofBudgetaryExpenditures);效益和績效(BenefitandPerformance)

財政支出在西方國家亦被稱為公共支出或政府支出，是以國家為主體，以財政的事權為依據(jù)進行的一種財政資金分配活動，集中反映獷國家的職能活動范圍及其所發(fā)生的耗費。換句話說，財政支出反映一國政府的政策選擇，一旦政府在以什么質量，多少數(shù)量向社會提供公共產(chǎn)品方面做出獷決策，財政支出實際上就是執(zhí)行這些決策所必須付出的成本。本章從財政支出的范圍界定人手，重點介紹財政支出規(guī)模增長理論、財政支出結構、財政支出效益和績效評價。返回

2.1財政支出的范圍和原則2.1.1財政支出的范圍財政支出的目的是滿足政府執(zhí)行其職能的需要，因此政府職能范圍的大小決定了財政支出的范圍。在市場經(jīng)濟條件下，政府職能范圍是和市場失效聯(lián)系在一起的。圖2-1所示為財政支出的范圍。

1.政府職能范圍限于市場失靈領域市場是一種結構精巧且具有效率的經(jīng)濟運行機制，這已被幾百年來市場經(jīng)濟發(fā)展的實踐所證實，然而，市場并不是萬能的，在現(xiàn)實中，存在廣泛的市場失靈和許多不適當?shù)恼邔嵤菇?jīng)濟效益難以達到最高狀態(tài)。市場機制缺乏效率的主要情形有兩種:一種是來自市場體系本身的因素，這些因素不會因為政府不干預而消失，如壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息缺乏等，這就是通常意義上的市場失靈;另一種原因是來自政府部門不適當?shù)恼撸缧姓▋r、信貸配合、高估市場失靈，保證市場運行的有效性。下一頁返回2.1財政支出的范圍和原則利率、實物補貼等，這就是通常所說的“政策扭曲”。“政策扭曲”可以隨著市場自身的調整逐步減少以至消失，但市場內部的問題卻使得完美的市場經(jīng)濟形態(tài)不復存在。在市場失靈的地方，市場機制對資源的配置是低效率的。因此，在市場失靈的地方，由政府根據(jù)非市場偏好(由政治程序產(chǎn)生的公共偏好)來代替市場偏好(以個人選擇為基礎的)實現(xiàn)資源配置，也許是更為有效的。政府的職能就在于彌補市場的缺陷和糾正但是，如果政府職能范圍越過市場失靈這一領域，進人市場機能能夠有效運轉的領域，就有可能出現(xiàn)另一種失靈:政府失靈。政府政策的扭曲同樣會造成資源配置的低效率，從而要求限制政府在這方面的干預。政府的職能范圍包括且只能包括市場失靈的領域，從而決定了財政支出的范圍也只限于市場失靈領域，才能最大限度地發(fā)揮市場和計劃對社會資源的配置作用。下一頁返回上一頁案例“非典”流行過程中的市場失靈與政府職能非典型肺炎流行過程中，我們看到了典型的市場失靈。引人注目的首先是商品價格的不正常上漲。以北京為例，起初是與治療“非典”有關的藥品和醫(yī)療品械、用品的價格迅速上漲，人們熟知的有中草藥板藍根、醫(yī)用口罩、消毒劑、體溫表等;2003年4月23日、24日，以蔬菜、糧食為主的生活必需品大幅度漲價。一些藥品、蔬菜價格的成倍甚至成十幾倍上漲缺乏內在理由。為什么這些商品的價格能夠扶搖直上，達到平時人們想都想不到的高位?原因主要是信息的不完全，或者說信息不對稱。俗話說:“北京到南京，買的沒有賣的精。”消費者再善于砍價，最后還是會給商家留下可觀的利潤空間。但在持續(xù)多年的買方市場條件下，這種信息不對稱被商家之間的充分競爭甚至過度競爭消弧了。“非典”流行之后，各種謠言在民間流傳，在相當程度上擾亂了正常的市場信息傳播。下一頁返回上一頁案例尤其是在4月下旬的前幾天，有關北京要封城、要戒嚴之類的謠言滿天飛，加劇了人們原本就有的恐慌心理，從而出現(xiàn)波及全市的搶購風潮。一些賣菜的小販有意趁火打劫，言之鑿鑿地稱“明天就沒地幾進菜了”，使這種信息的扭曲、失真達到空前高度。市場失靈的另一個表現(xiàn)是以偽劣商品冒充合格商品。比較典型的案例是一些奸商以碎布條塞進紗布中冒充十六層紗布口罩，也有一些人在藥材市場買到假的中草藥。與商品漲價類似，商家以假亂真和以次充好的主要原因也是信息不對稱。普通消費者幾乎沒有能力辨別藥材之類商品的真?zhèn)魏秃脡摹Ｈ绻碳矣幸馄垓_，而政府有關管理部門又沒有提供質量監(jiān)督的公共服務，消費者將完全處于被動地位。市場失靈的第三個表現(xiàn)是商家在提供商品和服務時沒有考慮其負的“外部性”。負的外部性的典型例子是工廠造成環(huán)境污染。下一頁返回案例污染對于工廠來說是其產(chǎn)生的負面的外部影響，對這種外部影響工廠一般不支付成本或不支付足夠的成本，因此在經(jīng)濟學上叫外部性，通俗地說，就是不好的溢出效應。“非典”疫情中，商家的經(jīng)營活動如果客觀上加劇了“非典”流行，對社會來說就是一種負的外部性。前兩天有報道說，北京市朝陽區(qū)的兩家大型網(wǎng)吧在營業(yè)時，竟不采取任何預防“非典”的措施—不消毒、不開窗通風還拉上厚窗簾，這兩家網(wǎng)吧因此被有關部門查封。顯然，如果任這兩家網(wǎng)吧不負責任地營業(yè)，在這里上網(wǎng)的人很可能在網(wǎng)吧傳染他人或被他人傳染，并在走出網(wǎng)吧后成為傳染其他人的種子—這也是一種負的外部性。政府查封這兩家網(wǎng)吧，正是懲罰和遏制其可能帶來的負的外部性。市場失靈意味著看不見的手不能正常發(fā)揮作用了。這時，看得見的手就要出面矯正市場失靈，這就是政府調控和管制。“非典”疫情加重以后，政府在這方面做了大量工作，堪稱及時、有力，效果顯著。下一頁返回上一頁案例首先是價格管制。如廣東省，經(jīng)省人民政府授權，廣東省物價局從4月27日起，在全省范圍內對屬于市場調節(jié)價的防治非典型肺炎的部分醫(yī)藥用品及相關商品實行價格干預措施，規(guī)定這些商品的銷售利潤率、購批差率、批零差率和最高限價范圍等，相關生產(chǎn)經(jīng)營者必須嚴格執(zhí)行各級物價部門的有關規(guī)定。在各種管制措施中，直接的價格管制是剛性較強的行政干預措施，在“非典”疫情暴發(fā)這樣的非常時期是完全應該使用的，但在輕度的市場失靈中則不宜使用，至少不宜較長期、大面積使用。因為它對自由競爭的市場機制有較大的損害作用。其次是組織貨源增加供應。這是一種對市場勢力釜底抽薪的做法，這種做法不僅能迅速平抑市場，而且沒有副作用。下一頁返回上一頁案例如北京市4月23日出現(xiàn)物價暴漲后的搶購風，在市委市政府的調度安排下，流通主渠道積極組織貨源，保障北京蔬菜、糧食市場的正常供應，市場價格很快應聲下落。另據(jù)報道，商務部采取了五項措施，確保基本生活物資和防治非典型肺炎重要物資的市場供應。商務部負責人還宣布，商務部手中握有數(shù)十種與“非典”有關的物資儲備，且數(shù)量充足。這必將對全國的相關商品價格產(chǎn)生良性影響。再次是通過官方新聞發(fā)布會及新聞媒體的報道澄清事實，消除謠言，這正是改變信息不對稱、不完全狀況的重要手段。;孚言一除，消費者的恐慌心理大大減弱，市場勢力有意無意控制信息、利用信息的企圖不攻自破。從這個角度說，及時、準確地向公眾通報非典信息不僅具有政治意義，而且深具經(jīng)濟意義。當然，政府有關部門幫助消費者鑒別商品真?zhèn)魏唾|量的工作還需跟上。下一頁返回上一頁案例最后是強制交通工具、公眾聚集的營業(yè)性場所采取消毒、通風等措施，盡可能消除加劇非典流行的因素。前述北京市朝陽區(qū)對兩家網(wǎng)吧的查封，以及后來北京市做出的從4月26日起暫停全市文化娛樂場所經(jīng)營活動的決定，都是為了最大限度地遏制和消除這類經(jīng)營活動給全社會可能帶來的負的外部性。當然，這種嚴厲的管制措施對商家來說損失是極大的，不到萬不得已不能采用。但當企業(yè)個體的經(jīng)濟效益與全社會的福利相比微不足道時，政府也別無選擇。總之，“非典”流行客觀上產(chǎn)生了市場失靈的諸多機會，從而也給政府恰當運用管制措施矯正市場失靈鋪開了一份考卷，從全國范圍說，這是中國初步建立市場經(jīng)濟體制以來第一份此類考卷。前幾道題各級政府應答得當，但更多的考驗還在后面。最大的難點在于，如何既有效地醫(yī)治了市場失靈，又不致傷害市場機制的筋骨—市場經(jīng)濟下的政府管制絕不等同于計劃經(jīng)濟下的政府包辦。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則

2.財政支出的范圍由于經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同和各國國情的差異等，各國政府的職能范圍進而政府支出的范圍也不完全相同。但是，作為市場經(jīng)濟下的財政支出，其支出范圍的基本方面是一致的，主要包括以下幾個方面。第一，為國家機構的正常運轉提供經(jīng)費。現(xiàn)在國家機構主要包括政權機構、行政管理機構、司法機構以及軍事武裝機構等。為了維持這些機構的運轉和履行其職能的需要，財政必須提供人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等。這些財政支出，無論從鞏固國家政權、保衛(wèi)國家領土完整、維護社會秩序角度，還是從提供市場正常運行所必需的公共服務角度來說，都是必須得到保證的，而且經(jīng)費開支只能由國家財政來提供。第二，為科教文衛(wèi)事業(yè)提供經(jīng)費。政府提供的公共服務，除了由國家各類機構直接完成的以外，還有大量的公共服務，政府僅下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則提供全部或部分經(jīng)費，是由事業(yè)單位甚至是企業(yè)單位完成的。在現(xiàn)實中的很多科教文衛(wèi)事業(yè)活動，盡管可以區(qū)分這些活動的直接受益者，但是這些活動的社會公益性決定了這些事業(yè)難以由市場來提供，因為個人沒有從中享受到該服務的全部利益，而是有相當?shù)睦嬉缟⒌饺鐣腥チ耍鳛榉罩苯邮芤鎸ο蟮膫€人也就不應為這類服務支付全部費用。在市場經(jīng)濟條件下，這類服務如果由企業(yè)和個人提供，將難以獲得全部的收益。因此，作為經(jīng)濟行為主體的企業(yè)和個人就很難為這類活動提供全部費用，而只能由財政提供一部分或全部經(jīng)費。第三，為公共工程提供經(jīng)費。在市場經(jīng)濟條件下，許多公共工程方面的投資對社會經(jīng)濟活動的正常開展是必不可少的，但卻很難由市場方式來解決。原因在于，這類工程的建成并不投入使用，在很大程度上是不能收費或不能足額收費的。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則有些公共工程，從技術上看對使用者進行收費的成本非常高或根本不可能收費，并且從根本上看社會所建造的這類設施所提供的服務是公共的，這類公共工程屬于純公共產(chǎn)品，只能由財政提供全部經(jīng)費。還有一些公共工程，屬于混合產(chǎn)品，其提供的服務分為兩個部分，一部分可以向直接受益者收取部分費用的部分，這一部分服務具有“個人產(chǎn)品”的性質，另一部分服務卻是一種“公共產(chǎn)品”，是無法實行市場收費服務的。對于這類公共工程，財政應給予一定的財力支持，才能保證在公共工程方面做到資源的有效配置。第四，為社會公平實現(xiàn)提供經(jīng)費。在市場經(jīng)濟條件下，市場分配的標準是生產(chǎn)的效率，效率高，收入報酬就高。很明顯，如果不加約束，市場機制就有可能會使社會的收入差距拉大、貧富懸殊，出現(xiàn)“馬太效應”。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則收入分配差距過大會嚴重影響市場經(jīng)濟正常運行，而通過市場制度本身的收入分配機制是無法自動解決的，因而保證社會一定程度的公平就成為政府為市場提供的一類公共服務。這種服務一方面可以通過稅收的途徑加以解決，另一方面可以通過財政支出加以解決，為社會公平提供的財政支出主要通過社會保障進行。

3.重新界定我國財政支出范圍改革開放以來，伴隨著經(jīng)濟市場化的進程，我國的財政支出范圍和資金供應方式相應進行了一些調整，特別是在財政困難的情況下，國家財政盡力籌措資金支持農業(yè)、重點建設以及各項社會事業(yè)的發(fā)展，為推動整個經(jīng)濟體制改革，促進社會經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展做出了積極貢獻。但是從總體上來講，我國財政支出的改革還存在明顯的滯后，財政支出范圍基本上還沿襲了改革前計劃經(jīng)濟體制時期的統(tǒng)包大攬的格局，財政支出政策和管理還不能很好適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則目前我國財政支出存在的問題主要表現(xiàn)為兩個方面:一是國家財政繼續(xù)承擔著一些本不應由財政承擔的開支，即財政支出的“越位”現(xiàn)象;二是一些必需的公共支出卻沒有到位或沒有完全到位，即財政支出的“缺位”現(xiàn)象。財政支出的“越位”和“缺位”反映了我國現(xiàn)行的財政支出范圍未能充分體現(xiàn)市場經(jīng)濟運行的要求。針對我國目前財政支出面臨的問題，調整財政支出的范圍，使財政支出符合市場經(jīng)濟要求，是當前必須解決的課題。具體地說，財政支出要按照市場有效和市場失效的領域進行區(qū)分，對市場能有效配置資源的領域，財政支出不應介入其中，防止政府財政支出出現(xiàn)“越位”現(xiàn)象;對市場不能有效配置資源的領域，財政支出必須承擔起優(yōu)化資源配置的作用，防止政府財政支出出現(xiàn)“缺位”現(xiàn)象。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則在根據(jù)市場要求確定財政支出范圍時，應增加財政支出的透明度，增強法規(guī)制度約束和程序控制以及社會各方面對財政支出的制約和監(jiān)督。2.1.2財政支出效率、公平、穩(wěn)定三原則現(xiàn)代經(jīng)濟理論認為，國家財政的基本任務是滿足政府支出需要和調節(jié)經(jīng)濟，其中調節(jié)經(jīng)濟的職能主要表現(xiàn)在三個方面:一是通過對經(jīng)濟資源的配置，實現(xiàn)對資源的最有效利用;二是通過對社會收入與財富的分配，使社會分配的狀況趨于公平;三是通過對社會商品供求關系的調節(jié)，使社會經(jīng)濟保持均衡、穩(wěn)定的發(fā)展。財政對經(jīng)濟調節(jié)的主要手段之一就是財政支出，因而在進行財政支出安排的過程中，也必須遵循這三個原則。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則1.效率原則財政支出的效率原則，是指財政支出安排應有助于資源的配置，促進經(jīng)濟效益的提高。由于市場存在失靈現(xiàn)象，使市場的資源配置功能不全，不能有效提供全社會所需要的公共產(chǎn)品和服務，因而就要求政府以其權威實現(xiàn)對資源配置的調節(jié)和管理。2.公平原則財政支出的公平原則，是指財政支出安排應有助于社會公平的實現(xiàn)，提高社會大多數(shù)人的福利水平。在市場經(jīng)濟條件下，收入的分配取決于能力、職業(yè)訓練和這些技能的市場價格;財富的分配則取決于財產(chǎn)所有權和財富積累的分布狀況。如果僅僅依賴市場，則這個社會不可避免地會出現(xiàn)貧者愈貧、富者愈富的“馬太效應”，不利于社會的長期穩(wěn)定和市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展。因而，就要求政府從財政的角度進行社會收入的再分配，實現(xiàn)社會的相對公平。下一頁返回上一頁2.1財政支出的范圍和原則3.穩(wěn)定原則財政支出的穩(wěn)定原則，是指財政支出安排應有助于促進社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。在市場經(jīng)濟條件下，市場體系無法有效協(xié)調其自身的所有活動使之達到平衡，進而使經(jīng)濟呈現(xiàn)出周期性的波動。政府可以利用財政措施進行調節(jié)，通過財政支出規(guī)模、結構的變化來調節(jié)經(jīng)濟，引導經(jīng)濟運行，使經(jīng)濟趨于平穩(wěn)的發(fā)展。返回上一頁2.2財政支出的分類財政支出的范圍廣、內容多，總是由不同的、具體的支出項目所構成。為了便于理論分析和實際資金管理、分配，西方財政經(jīng)濟學家常常采用不同的方法對財政支出進行分類。主要的分類方法有以下幾種。2.2.1按照財政功能分類財政支出的直接目的是滿足政府履行各項職能的費用的需要，因而財政支出按財政功能分類，過去也稱之為費用類別的分類，這里的“類”就是指政府職能的分別，所以，按財政功能性質的分類，又可稱為按政府職能所作的分類。

2007年政府收支分類改革以前，我國依據(jù)政府職能的分別，將財政支出分為經(jīng)濟建設費、社會文教費、國防費、行政管理費和其他支出五大類。下一頁返回2.2財政支出的分類①經(jīng)濟建設費。包括基本建設撥款支持，國有企業(yè)挖潛改造資金，科學技術三項費用(新產(chǎn)品試制費、中間試驗費、重要科學研究補助費)，簡易建筑費支出，地質勘探費，增撥國有企業(yè)流動資金，支援農村生產(chǎn)支出，工業(yè)、農業(yè)、交通、商業(yè)等部門的事業(yè)費支出，城市維護費支出，國家物資儲備支出，城鎮(zhèn)青年就業(yè)經(jīng)費支持，撫恤和社會福利救濟費支出等。②社會文教費。包括文化、教育、科學、衛(wèi)生、出版、通信、廣播、文物、體育、地震、海洋、計劃生育等方面的經(jīng)費、研究費和補助費等。③國防費。包括各種武器和軍事設備支出，軍事人員給養(yǎng)支出，有關軍事的科研支出，對外軍事援助支出，民兵建設事業(yè)費支出，用于實行兵役制的武裝警察部隊的各種經(jīng)費，防空經(jīng)費等。④行政管理費。包括用于國家行政機關、事業(yè)單位、公安機關、司法機關、駐外機構的各種經(jīng)費、業(yè)務費、干部培訓費等。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類⑤其他支出。包括債務支出和財政補貼等。按政府職能對財政支出進行分類，能夠清晰地揭示這個國家執(zhí)行了哪些職能以及側重于哪些職能;對一個國家不同時期的支出結構做時間序列分析，便能夠解釋該國的國家職能發(fā)生了怎樣的改變;對若干國家在同一時期的支出結構做出橫向分析則可以揭示各國國家職能的差別。2.2.2按照支出用途分類在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，財政支出按直接用途的不同可分為以下幾項。①公共部門的消費性支出。即各級政府按現(xiàn)行市場價格購買商品和服務的支出。包括工資、薪金、公共部門雇員的醫(yī)療費用等，它在整個財政支出中占有很大的份額。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類②公共部門投資。指各級政府用于土地、建筑物、車輛、工廠及設備等固定資產(chǎn)的支出。③補貼。主要包括各級政府無償給予公共和私營企業(yè)的補助性支出，這類支出一般通過彌補虧損、提供補助的方式進行，以達到某種政策性的目的。④經(jīng)常撥款。指政府給予個人的款項的撥付。主要包括養(yǎng)老金、失業(yè)救濟金和貧困補助等社會保險及社會福利支出。給予外國的開放性援助也往往包含在此類支出中。⑤資本轉移支出。指中央和地方政府給予國內及國外私營部門的無償性投資支出。⑥債務利息支出。⑦對私營部門及國外的貸款。包括本國政府對國內私營部門、外國各種機構的商業(yè)性貸款。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類按用途進行的支出分類，使財政支出構成了一個由眾多內容組成的整體。上述公共部門的消費性支出和投資性支出，表明政府財政對經(jīng)濟資源的占用和耗費;而補貼、經(jīng)常撥款、資本轉移和債務利息支出，表明了政府的轉移性資金支付;對私營部門及國外的貸款則反映了政府的金融中介作用。2.2.3按照經(jīng)濟性質分類按財政支出經(jīng)濟性質的不同，即按財政支出是否有商品和服務的等價交換為標準，將財政支出分為購買性支出和轉移性支出兩類。購買性支出直接表現(xiàn)為政府購買商品和勞務的活動，包括購買日常政務活動所需的(如政府各部門的事業(yè)費)或用于國家投資所需的商品和勞務的支出(如政府各部門的投資撥款)。這些支出的目的和用途有所不同，但卻有一個共同點:財政一手付出了現(xiàn)金，另一手相應地購得了商品和服務，并運用這些商品和服務實現(xiàn)國家職能。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類也就是說，在這樣一些支出安排中，政府如同其他經(jīng)濟主體一樣，在從事等價交換的活動，因此此類支出稱為購買性支出，它所體現(xiàn)的是政府的市場再分配活動。轉移性支出則與此不同，它直接表現(xiàn)為資金無償?shù)摹畏矫娴霓D移。這類支出主要有補助支出、捐贈支出和債務利息支出。這些支出的目的和用途不同，但有一個共同點，即財政付出了資金，卻無任何商品或勞務的所得，在這里，不存在交換的問題。此類支出稱為轉移性支出，它所體現(xiàn)的是政府的非市場性再分配活動。按照財政支出經(jīng)濟性質的分類具有較強經(jīng)濟分析意義。①購買性支出對社會生產(chǎn)和就業(yè)有直接的影響，對收入分配只有間接的影響，而轉移性支出正好相反。因為在購買性支出的安排過程中，政府掌握的資金與微觀經(jīng)濟主體提供的商品和服務相交換，政府是以商品和服務的直接購買者的身份出現(xiàn)在市場上，因而對社會的生產(chǎn)和就業(yè)來說有直接的影響。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類此類支出當然也影響分配，但這種影響是間接的。而轉移性支出所起的作用，是通過將政府所有的資金轉移到領受者手中，使資金使用權發(fā)生轉移，微觀經(jīng)濟主體收入這筆資金以后，究竟是否用于購買商品和服務以及購買哪些商品和服務，已經(jīng)脫離了政府的控制，因此，此類支出直接影響收入分配，而對生產(chǎn)和就業(yè)的影響是間接的。②購買性支出下的財政活動對政府有較強的效益約束，轉移性支出對政府的效益約束相對較軟。在安排購買性支出時，政府必須遵循等價交換的原則，因此，通過購買性支出體現(xiàn)出的財政活動對政府形成較強的效益約束。在安排轉移性支出時，政府并沒有十分明確和一貫的原則可以遵循，而且，財政支出的效益也很難換算，所以，轉移性支出的規(guī)模及其結構也在相當大的程度上只能根據(jù)政府同微觀經(jīng)濟主體、中央政府與地方政府的談判情況而定。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類顯然，通過轉移性支出體現(xiàn)的財政活動對政府的效益約束是軟的。③購買性支出對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是硬的，轉移性支出對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是軟的。這是因為，微觀經(jīng)濟主體在同政府的購買性支出發(fā)生聯(lián)系時，也需遵循等價交換原則。對于向政府提供商品和服務的企業(yè)來說，它們效益的大小取決于市場供求狀況及其銷售收入同生產(chǎn)成本的對比關系，所以，對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是硬的。而微觀經(jīng)濟主體在同政府的轉移性支出發(fā)生聯(lián)系時，并無交換發(fā)生。因而，對于可以得到政府轉移性支出的微觀經(jīng)濟主體來說，他們的收入的高低在很大程度上并不取決于個人的能力和企業(yè)生產(chǎn)能力，而是取決于同政府討價還價的能力，顯然，對微觀經(jīng)濟主體的預算約束是軟的。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類由此可以認為:如果購買性支出在財政支出總額中的比重較大，則財政活動對生產(chǎn)和就業(yè)的直接影響就較大，通過財政所配置的資源的規(guī)模就較大;反之，轉移性支出所占的比重較大，財政活動對收入分配的直接影響就大。就財政的職能來看，以購買性支出占較大比重的支出結構的財政活動，執(zhí)行資源配置的職能較強，以轉移性支出占較大比重的支出結構的財政活動，執(zhí)行收入分配的職能較強。2.2.4按支出產(chǎn)生效益的時間分類根據(jù)財政支出所產(chǎn)生效益的時間可把財政支出分為經(jīng)常性支出和資本性支出。這是現(xiàn)代公共經(jīng)濟學研究財政支出分類的一種主要方法。

1.經(jīng)常性支出經(jīng)常支出是維持公共部門正常運轉或保障人們基本生活所必需的支出，主要包括人員經(jīng)費、公共經(jīng)費及社會保障支出。下一頁返回上一頁

2.2財政支出的分類這種支出的特點是，它的消耗會使社會直接收益或當期收益。比如，行政管理費包含公務員的工資、辦公費、差旅費、修繕費等，這些費用的消耗就會形成當期服務的公共物品—行政管理、社會秩序、社會安定、經(jīng)濟信息等。由此可見，經(jīng)常性支出直接構成當期公共物品的成本，按照公平原則當期公共物品的受益應與本期公共物品的成本相對應，如果人們消費了本期公共物品卻沒有支付相應的代價，則會違背公平原則。因而，從理論上說，經(jīng)常性支出的補償方式應為稅收，如果以公債方式來對經(jīng)常支出籌資，實際上就是將本期公共物品的成本遞延到未來，這樣會使公共物品的受益與公共物品的付費在時間上發(fā)生差異。下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類2.資本性支出資本支出是用于購買或生產(chǎn)使用年限在一年以上的耐久品所需的支出，其中有用于建筑了房、購買機器設備、修建鐵路和公路等生產(chǎn)性支出，也有用于建筑辦公樓和購買汽車、復印機等辦公用品的非生產(chǎn)性支出。這種支出的明顯特點是:它們的耗費的結果將形成供一年以上的長期使用的固定資產(chǎn)。所以，資本性支出部門不能全部視為當期公共物品的成本，因為所形成的成本有一部分是在當期受益，但更多的是在以后的較長時間內受益;與此相對應，資本支出的一部分應在當期得到補償，而大部分應分攤到未來的使用期當中。上一頁下一頁返回2.2財政支出的分類如果用當年稅收去補償全部的資本支出，就等于將未來公共物品的成本提前到本期，這樣也會使公共物品的受益與公共物品的付費在時間上發(fā)生差異。這就是說，資本支出的補償方式有兩種:一是稅收，意味著本期享用的公共物產(chǎn)品，本期付出代價;二是國債，意味著未來享用的公共產(chǎn)品，未來時期付出代價。2.2.5我國目前的財政支出分類按照2007年1月1日正式實施的政府收支分類改革，我國現(xiàn)行支出分類采用了國際通行做法，即同時使用財政功能分類和支出經(jīng)濟分類兩種方法對財政支出進行分類。

下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類按財政功能分類一般分為公共服務、外交、國防等大類，類下再分款、項兩級。主要支出功能科目包括一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、社會保險基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、農林水事務、交通運輸、國債事務、其他支出和轉移性支出等17大類，相應設置了17個“類”級科目，類下設置款、項兩級科目。比如教育是類級科目，普通教育是款級科目，普通教育下的小學教育就是項級科目。這樣，政府提供哪些公共服務，在預算上都能明晰地反映出來，社會公眾也可以清楚地讀懂政府預算。

下一頁返回上一頁2.2財政支出的分類功能劃分雖然反映了政府公共服務全貌，但公共服務是怎樣提供的，需要對各類公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給進行分析。這就必須對其占用資源類別、最終資產(chǎn)形成等進行細分，這就是支出經(jīng)濟分類，它是對功能分類的細化和補充。比如，仍以小學教育公共服務為例，其支出究竟是蓋了校舍、買了設備，還是發(fā)了工資，可通過經(jīng)濟分類來反映。新科目中，我國支出經(jīng)濟分類科目設工資福利支出、商品和服務支出等12類，類下設款，具體包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、對企事業(yè)單位的補貼、轉移性支出、贈與、債務利息支出、債務還本支出、基本建設支出、其他資本性支出、貸款轉貸及產(chǎn)權參股和其他支出。支出功能分類與支出經(jīng)濟分類相配合，可以更好地了解財政支出的全貌，同時也便于進行國際比較。上一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析財政支出作為社會資源配置的一部分，它的支出總量占社會資源配置中的比例是否合理，不僅影響著政府職能的實現(xiàn)情況，更會直接制約著社會資源配置的優(yōu)化程度。因此，對財政支出規(guī)模的分析，是對財政支出研究的重要內容。2.3.1衡量財政支出規(guī)模的指標1.衡量財政支出規(guī)模的兩個指標衡量財政支出規(guī)模的指標通常有絕對指標和相對指標。絕對指標是指以一國貨幣單位表示的、預算年度內政府實際安排和使用的財政資金的數(shù)量數(shù)額。使用絕對指標可以直觀地反映某一財政年度內政府支配的社會資源的總量。但是，這一指標不能反映政府支配的社會資源在社會資源總量中所占的比重，因而不能充分反映政府在整個社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位。下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析絕對指標是以本國貨幣為單位，也不便于進行國際橫向比較。此外，由于絕對指標是以現(xiàn)價反映財政支出的數(shù)額，沒有考慮通貨膨脹因素，因而所反映的只是名義上的財政支出規(guī)模，與以前年度特別是在幣值變化比較大的年份的財政支出絕對額缺少可比性，故也不便于支出規(guī)模的橫向分析。相對指標是指財政支出占GDP(或GNP)的比重。它反映了一定時期內在全社會創(chuàng)造的財富中由政府直接支配和使用的數(shù)額，可以通過該指標全面衡量政府經(jīng)濟活動在整個國民經(jīng)濟活動中的重要性。由于是相對指標，因此便于進行國際比較，而且由于這種方法是通過計算財政支出占GDP的比重來衡量財政支出規(guī)模的，剔除了通貨膨脹因素的影響，反映的是財政支出的實際規(guī)模，與以前年度的財政支出規(guī)模進行比較也具有可比性。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析研究財政支出規(guī)模，不僅要研究其絕對量，更要研究其相對量。兩個指標各有所長，各有所短，一般是根據(jù)實際需要進行選擇。實踐中，在分析、研究財政支出規(guī)模時，各國主要是用財政支出占GDP(或GNP)的比重這個相對指標作為衡量財政支出規(guī)模的主要指標。一般來說，在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構等大致相同的條件下，財政支出相對指標越大，說明財政參與國民(內)生產(chǎn)總值分配的比例越高，社會財力越集中，財政支出的規(guī)模越大，政府對經(jīng)濟運行的介入或干預程度也就越高;反之，亦反之。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析2.反應財政支出變化的指標由衡量財政支出規(guī)模的上述兩個指標又可以衍生出反映財政支出發(fā)展變化的指標。①財政支出增長率。它表示當年財政支出(Gn)比上年財政支出(Gn-1)增長的百分比，即所謂的“同比”增長率。用公式表示為

財政支出增長率=②財政支出增長的彈性系數(shù)()。它是指財政支出增長率與GDP增長率之比。用公式表示為上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析彈性系數(shù)大于1,表明財政支出增長速度快于GDP的增長速度;反之，則說明財政支出增長速度慢于GDP的增長速度;彈性系數(shù)等于1,表明財政支出與GDP處于同步增長狀態(tài)。2.3.2財政支出規(guī)模發(fā)展變化的一般趨勢從世界各國財政支出的歷史演變過程來看，財政支出規(guī)模總體上呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。對于財政支出不斷增長的趨勢，許多學者做過研究工作，其中有代表性的理論主要有以下幾種。

1.瓦格納的政府活動擴張論上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析

19世紀德國經(jīng)濟學家阿道夫·瓦格納(AdolfWagner)最早提出了財政支出擴張論，他的研究成果被后人稱為“瓦格納法則”(Wagner'sLaW)。但瓦格納關于公共支出增長的含義究竟是指財政支出在GDP中的份額上升，還是指它的絕對增長，這一點當時并不清楚。按照美國財政學家馬斯格雷夫(R.A.Musgrave)的解釋，瓦格納法則指的是財政支出的相對增長，于是，瓦格納法則可以表述為隨著人均收入的提高，財政支出占GDP的比重也相應隨之提高。根據(jù)這種解釋，瓦格納法則可以理解為圖2-2所表示的財政支出與GDP之間的函數(shù)關系。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析瓦格納法則的結論是建立在經(jīng)驗分析基礎上的，他通過對西方國家(主要是許多歐洲國家)19世紀公共支出的研究，于1882年提出了公共支出規(guī)模不斷增長的命題，而且把公共支出占GNP的比率上升的原因分為政治因素和經(jīng)濟因素。所謂政治因素，是指國家活動的范圍和領域不斷擴大，政府職能的內在質量也在逐步提高，這要求有更多的公共支出來予以支持和保證。經(jīng)濟因素是指市場機制的先天不足，要求政府出面矯正經(jīng)濟運行的偏差，彌補市場的缺陷，即政府有必要提供市場無法提供的公共產(chǎn)品，以滿足社會的需要。而當社會總需求出現(xiàn)失衡和收入分配出現(xiàn)貧富差別時，政府以其大買主的身份和有效的轉移支付，來達到協(xié)調供求、緩和收入差異的目的。此外，瓦格納把教育、娛樂、文化、保健與社會服務的公共支出的增長歸因于需求的收入彈性。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析即隨著實際收入的上升(即GNP上升)，這些項目的公共支出將會超過GNP上升的比率。后來，瓦格納學說的支持者進一步發(fā)展了國家職能擴大和公共支出不斷增長的理論，認為政府支出增長快于經(jīng)濟增長是由以下原因造成的，即政府消費隨國家機器增大而增加，政府對經(jīng)濟的干預隨經(jīng)濟發(fā)展而逐漸強化;人口增加，社會現(xiàn)代化和城市化所要求的公共設施和公共福利不斷擴大;生活水準的提高要求人均支出標準有所提高等。總之，鑒于政治的、經(jīng)濟的、社會的以及人口和人類進步等各方面的原因，公共支出不斷增長將是一種必然的規(guī)律和長期的趨勢。

18世紀末到現(xiàn)在的200多年中，經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展的實踐，證明了瓦格納的法則符合財政支出發(fā)展的一般趨勢。盡管各經(jīng)濟發(fā)達國家的國情有所不同，財政支出占GDP比重下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析的高低以及變化情況也有所不同，但卻明顯存在一種共同的趨勢:在早期的資本經(jīng)濟中，財政支出占GDP的比重是比較小的;隨著資本主義的發(fā)展，財政支出呈現(xiàn)出不斷膨脹的趨勢，直至相對停滯、相對穩(wěn)定，目前幾個主要的經(jīng)濟發(fā)達國家已經(jīng)達到這個階段。主要發(fā)達國家財政支出占GDP比重的發(fā)展變化情況和趨勢參見表2-1.

2.馬斯格雷夫和羅斯托的階段增長理論馬斯格雷夫(R.A.Musgrave)和羅斯托G%.}%.Rosto耐同樣贊成公共支出不斷增長的一般規(guī)律，并且更進一步地用經(jīng)濟發(fā)展的不同階段所產(chǎn)生的不同要求來解釋和論證財政支出士曾長的具體原因。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段理論，公共支出規(guī)模不斷增長的原因和結構變化表現(xiàn)為三個階段和三個不同特點。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析第一，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，為啟動經(jīng)濟、促進經(jīng)濟盡快成長，政府往往會大力增加投資，用于改善交通、教育、衛(wèi)生和健康、法律和秩序等支出，以便為經(jīng)濟發(fā)展、為私人投資者提供良好的外部環(huán)境。政府大量增加基礎設施投資的結果，一方面本身成為張性社會總需求的重要因素;另一方面往往提高了社會總投資中政府投資的比重。第二，在經(jīng)濟發(fā)展的中期階段，政府仍然會繼續(xù)增加投資，以達到保持經(jīng)濟持續(xù)增長，又彌補市場缺陷的目的。經(jīng)濟起飛以后，政府若減少投資，就有可能降低經(jīng)濟增長率，不利于經(jīng)濟持續(xù)增長，同時，規(guī)模已經(jīng)增大的經(jīng)濟又會對社會基礎設施的進一步擴大提出新的要求。否則，日益擁擠的社會環(huán)境將阻礙經(jīng)濟成長。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析第三，在經(jīng)濟發(fā)展達到“成熟”階段以后，公共投資的比重將會有所下降，但支出總額不會減少，并且公共支出的投向會逐漸由對社會基礎設施的“硬件”，轉向用于改善教育、衛(wèi)生保健以及其他直接用于國民福利的“軟件”方面，主要直接提高國民素質和經(jīng)濟福利水平。由此可見，馬斯格雷夫和羅斯托的階段增長理論是關于公共支出的規(guī)模和結構在長時間中的變化模型。這個模型是可以按結構主義的方法對時間序列資料與處于不同發(fā)展階段的國家的橫截面資料進行分析，并以此判斷某一時期財政支出規(guī)模和結構是否正常。美國財政支出結構的發(fā)展變化證實了馬斯格雷夫和羅斯托的推斷，美國1902-1980年間的財政支出結構中社會福利支出由7.1%上升為39.4%，而經(jīng)濟發(fā)展和運輸支出則由28%下降為13.5%，另外，一般行政支出由12%下降為3.5%，如圖2一3所示。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析3.皮考克和懷斯曼的階梯漸進增長理論英國經(jīng)濟學家皮考克和懷斯曼(PeacockandWisetnan)在1961年出版的《聯(lián)合王國的公共支出的增長》中，對英國自1890-1955年間公共部門的增長情況做了研究，提出了導致財政支出增長的內在因素與外在因素，而外在因素是導致財政支出增長超過GDP增長的主要原因。這個外因主要指外部沖突如戰(zhàn)爭等造成支出不斷擴張。他們認為，財政支出在增長過程中，具有“替代效應”:由于戰(zhàn)爭或經(jīng)濟危機等非常時期，較高的財政支出替代了原來較低的支出，即危急時期，公共支出會替代私人支出，使公共支出比重增加。但危急時期過去后，公共支出并不會退回到危急之前的水平。因為即使戰(zhàn)爭、災害等危急時期過去了，一國總有大量的國債、借款，所以公共支出仍然保持高水平。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析因此，每一次較大的經(jīng)濟和社會動蕩，都會導致財政支出水平上一個新的臺階，這種財政支出上升的規(guī)律，就形成了財政支出的梯狀的發(fā)展趨勢，如圖2-4所示。2.3.3我國財政支出規(guī)模發(fā)展變化的趨勢與發(fā)達國家不同的是，改革開放以來，我國的財政支出占GDP的比重在波動中呈現(xiàn)出先下降后穩(wěn)步上升的趨勢，見表2-2.由表2-2可以看出，在經(jīng)濟體制改革前，我國的財政支出占GDP的比重是比較高的，原因在于這一時期我國實行的是高度集中的計劃經(jīng)濟，財政基本上是統(tǒng)收統(tǒng)支，加之實行的是“高就業(yè)，低收入”的分配政策，在財政支出的安排上堅持“以收定支，收支平衡”的原則，財政支出的剛性較弱，財政支出規(guī)模增長較為緩慢。在經(jīng)濟體制改革后，我國財政下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析支出在經(jīng)濟發(fā)展的基礎上出現(xiàn)了較快的增長，但是由于受到財政收入總體規(guī)模的制約，財政支出占GDP的比重呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，但近年來又有所回升。具體體現(xiàn)在以下幾個方面。①財政支出絕對數(shù)快速增長。改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和財政收入水平的提高，財政支的絕對數(shù)增長較快，2007年達到49781.35億元，比1978年的增長了48659.26億元，增長了43倍。②財政支出占國內生產(chǎn)總值的比重先下降后有所回升。在財政支出絕對數(shù)量不斷增加的同時，其占GDP的比重呈先下降后有所回升之勢，從1978年的30.96%下降到1995年11.87%。這一比重不僅低于發(fā)達國家水平，而且還低于發(fā)展中國家的水平。這說明，我國在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，政府控制的財政資源卻相對減少。下一頁返回上一頁2.3財政支出規(guī)模分析從1998年起，這一情況有所好轉，財政支出占GDP的比重從1998年的14.03%回升到2007年的19.95。這說明，一方面，在市場化進程中，傳統(tǒng)的在國家財政范圍內履行的政府職能正逐步削弱;另一方面，在原有的國家財政范圍之外新的政府職能如社會保障職能、社區(qū)建設職能等又得到了大幅度的加強。這種變化與市場經(jīng)濟在中國的發(fā)展是相適應的。2.3.4影響財政支出規(guī)模的因素一定時期財政支出規(guī)模的變動，涉及多種復雜因素，如社會經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟體制、政府職能的變化、財政支出涉及領域或范圍的調整、財政支出效率的高低等，概括起來，主要有經(jīng)濟因素、政治因素和社會歷史方面的因素。

1.經(jīng)濟因素經(jīng)濟因素對財政支出的規(guī)模的影響主要表現(xiàn)在三個方面。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析第一，一國在一定時期內的經(jīng)濟發(fā)展水平的高低制約著財政支出規(guī)模。因為財政主要是對社會剩余產(chǎn)品進行分配，剩余產(chǎn)品越多，能供財政分配的數(shù)量也就越多。而經(jīng)濟發(fā)展水平高低直接決定著剩余產(chǎn)品率的高低，因而也就制約著財政支出的規(guī)模。所以，從這個角度來說，經(jīng)濟發(fā)達國家的財政支出規(guī)模普遍要比發(fā)展中國家的高。第二，不同的經(jīng)濟體制和制度會對財政支出規(guī)模產(chǎn)生較大影響。經(jīng)濟體制對財政支出的影響集中表現(xiàn)在“計劃經(jīng)濟”和“市場經(jīng)濟”國家的財政支出規(guī)模的不同上。計劃經(jīng)濟國家向經(jīng)濟建設領域延伸過多，政府職能范圍也比市場經(jīng)濟國家政府的職能范圍寬，因而財政支出占GDP(或GNP)的比重也比較高。使經(jīng)濟體制相同，但由于實行不同的福利制度，也會對財政支出規(guī)模產(chǎn)生影響。例如，同是市場經(jīng)濟體制的美國和瑞典，由于瑞典實行高福利政策，所以其政府支出占GDP的比重遠遠高于美國。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析第三，政府經(jīng)濟干預職能的不斷擴大是各國政府財政支出不斷增長的重要原因。在自由市場經(jīng)濟條件下，政府只履行著“守夜人”的角色，政府職能主要集中在維持政權機器運轉、維護國家安全、防御外來入侵和維護司法公正等方面，對私人生產(chǎn)和私營企業(yè)的經(jīng)營活動不加干涉。隨著資本主義基本矛盾的激化和經(jīng)濟危機的周期性爆發(fā)，使人們認識到市場失靈的存在，認識到政府干預的重要性。20世紀30年代資本主義世界普遍發(fā)生的經(jīng)濟危機更強化了人們關于政府應該干預經(jīng)濟的意識，政府逐漸加強了對經(jīng)濟的宏觀調控。在第二次世界大戰(zhàn)后，為了防止社會動蕩，緩解社會矛盾，政府又不得不設法提高人民的生活水平并提供基本的社會保障，政府職能的擴大，導致了財政支出規(guī)模的擴大。隨著社會的發(fā)展和人民生活水平的提高，社會對公共產(chǎn)品的要求越來越多，對其質量要求也越來越高。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析公共產(chǎn)品的社會需求不斷提高，從而使政府提供的公共產(chǎn)品的范圍擴大，又進一步推動了財政支出規(guī)模的不斷增長。2.政治因素政治因素對財政支出規(guī)模的影響表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，政局是否穩(wěn)定。當一國政局不穩(wěn)定，出現(xiàn)內亂或外部沖突等突發(fā)性事件時，財政支出的規(guī)模必然會超乎尋常地擴大。如美國聯(lián)邦政府的支出，在南北戰(zhàn)爭時期，第一次突破10億美元，在第一次世界大戰(zhàn)的1919年，政府財政支出高達185億美元，在第二次世界大戰(zhàn)期間的1944年和1945年，聯(lián)邦政府的支出超過1000億美元。上一頁下一頁返回2.3財政支出規(guī)模分析第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府支出在1948年下降到360億美元。第二，政體結構設置和行政效率的高低。政府工作的效率對財政支出規(guī)模也有很大的影響，政府工作效率高，則設置較少的政府職能機構就能完成政府職能，較少的支出就能辦較多的事，因而財政支出的規(guī)模也就相對會小一些;如果政府工作效率低下，機構臃腫，人浮于事，則辦同樣的事就需較多的支出，因而會加大財政支出的規(guī)模。下一頁返回上一頁

2.3財政支出規(guī)模分析3.社會與歷史因素社會因素，如人口狀態(tài)、文化背景等，也在一定程度上影響政府財政支出規(guī)模。在發(fā)展中國家，人口基數(shù)大，增長快，相應的教育、保健以及社會救濟支出的壓力較大;而在一些發(fā)達國家，人口老齡化問題較為嚴重，公眾要求改善社會生活質量、提高社會福利等，也會對政府財政支出提出新的要求。世界銀行的研究報告表明，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府以轉移支付和補貼形式安排的支出呈現(xiàn)較快增長的勢頭，而且越是市場經(jīng)濟發(fā)達的國家，其用于轉移支付和補貼的支出占政府總支出的比重就相對越大。在DECD國家中，政府總支出中的一半以上轉移支付給了個人。返回上一頁2.4財政支出結構分析財政支出結構是指各類財政支出占財政總支出的比重，也稱財政支出構成。可以依據(jù)不同的標準對財政支出進行分類，因而會形成不同的支出組合形式或不同的財政支出結構。通過分析政府財政支出結構，可以了解政府支出的基本內容和各類支出的相對重要性，從而了解特定時期內政府財政支出結構的變化及影響財政支出結構的主要因素。2.4.1政府職能與財政支出結構政府職能可以分為兩大類，即經(jīng)濟管理職能和社會管理職能，從而形成經(jīng)濟管理支出和社會管理支出，前者也稱為經(jīng)濟建設支出，后者也稱為公共支出。下一頁返回2.4財政支出結構分析在我國，經(jīng)濟建設支出包括“經(jīng)濟建設費”和債務利息支出等;公共支出包括“社會文教費”“國防費”“行政管理費”等。表2-3顯示了我國財政支出職能結構變化的發(fā)展趨勢。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的確立，政府職能逐步轉變，政府的經(jīng)濟管理職能逐步弱化，社會管理職能日益加強。從表2-3可以看出，伴隨著政府職能的這一轉變，財政支出結構發(fā)生了很大變化:經(jīng)濟建設支出占財政支出總額的比重從改革前(“五五”時期)的平均60%左右下降到“十五”時期的29.1%，下降近20個百分點，而社會管理支出則大幅度提高。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析在我國各時期的政府支出中，經(jīng)濟建設支出是最大的支出項目。經(jīng)濟體制改革以前，多數(shù)年份經(jīng)濟建設支出在財政支出的比重都高于55。這主要還是經(jīng)濟體制的原因，計劃經(jīng)濟體制是特定歷史時期的產(chǎn)物。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟建設支出在財政支出中所占的比重逐漸下降，目前這個比例已降到30%以下，這說明隨著我國經(jīng)濟的市場化進程，政府正逐步地退出競爭性領域。但與市場經(jīng)濟成熟的國家相比，我國的經(jīng)濟建設支出比重仍然偏高，顯然不符合建立公共財政的要求。社會文教事業(yè)支出是財政支出中的重要項目。這一支出自上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析改革開放以來，在財政支出中所占比重有了較大的提高，體現(xiàn)了我國政府對社會文教事業(yè)的重視。今后隨著公共財政體系的建立，以及科教興國戰(zhàn)略的實施，國家財政將越來越重視財政支出領域，因此，社會文教支出將呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢。國防支出受國際、國內政治經(jīng)濟形勢變化的影響較大，其支出呈現(xiàn)出不同歷史時期的特點。從根本上說，國防支出受制于國家經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平，但在特定的情況下，如當國家主權受到嚴重威脅、受到外來侵犯時，國防支出則必然增長較快，因為維護國家主權始終是一個國家的首要任務。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析在新中國成立初期，我國國防支出比重相對較高，但隨著抗美援朝戰(zhàn)爭的結束，國家轉人正常的經(jīng)濟建設，特別是改革開放后，國防支出在財政支出中的比重呈下降趨勢，近些年來呈現(xiàn)穩(wěn)定態(tài)勢。行政管理支出在財政支出中占有相當?shù)谋戎亍０凑战?jīng)濟學的基本原理和行政管理支出的性質，行政管理支出應盡可能維持在一個較低的水平。長期以來，我國對行政管理支出也奉行“保障供給，厲行節(jié)約，從嚴控制”的方針，但從我國行政管理支出的發(fā)展趨勢上看，從20世紀80年代到現(xiàn)在，行政管理支出占財政支出的比重在不斷增長，其直接原因是機構和人員的急劇膨脹。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析這在客觀上說明，20世紀80年代以來先后進行的幾次大規(guī)模機構精簡改革運動的實際成效并不明顯，各級行政人員過多，機構繼續(xù)膨脹，行政費用持續(xù)增長的問題遠未得到有效解決，機構改革陷人“膨脹—精簡—再膨脹”的惡性循環(huán)。同時，行政管理支出在財政支出中的比重居高不下的另外一個重要原因是，由于近年來我國財政支出預算管理的加強，原來不包含在行政管理支出預算當中的一些支出也納入到行政管理支出中來，例如，近年來在全國各地普遍推廣的“陽光津貼”等，也擴大了行政管理費用的支出規(guī)模。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析2.4.2財政支出的經(jīng)濟性質與財政支出結構按支出的經(jīng)濟性質分類，即按照財政支出是否與商品和服務的交換為標準，財政支出可以分為購買性支出和轉移性支出。分析購買性支出和轉移性支出在財政支出總額中所占比重大小，有助于分析政府公共支出產(chǎn)生的不同經(jīng)濟影響。一般說來，政府的購買支出主要影響的是社會資源配置。一方面，政府購買的商品和勞務的種類不同，生產(chǎn)的公共產(chǎn)品也就不同，從而對資源配置的結構產(chǎn)生的影響不同。另一方面，由于政府購買支出直接成為一種有效需求，其支出的大小必然影響經(jīng)濟總供給和總需求的平衡狀況。轉移性支出對社會經(jīng)濟的影響主要體現(xiàn)在收入分配上。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析由于它是政府的一種無償性支出，因此，轉移支出的規(guī)模和對象不同，所形成的收入分配格局也就不同。購買性支出和轉移性支出在總支出的比重，各國有所不同。一般來說，經(jīng)濟發(fā)達國家，由于政府較少參與生產(chǎn)活動，財政收入比較充裕，財政職能側重于收入分配和經(jīng)濟穩(wěn)定，因而轉移性支出占總支出的比重較大，與購買性支出平分秋色。發(fā)展中國家，由于政府較多地參與生產(chǎn)活動，財政收入相對匾乏，購買性支出占總支出的比重較大，而轉移性支出所占比重較低。表2-4顯示了發(fā)達國家與發(fā)展中國家購買性支出與轉移性支出所占比重的差別。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析2.4.3影響財政支出結構的因素分析一定時期的財政支出結構，受政治、經(jīng)濟等多種因素的影響，其中主要有以下幾方面。1.政府職能及政府活動范圍財政支出結構與政府職能及政府活動范圍有著直接的關系。在計劃經(jīng)濟體制下，政府職能及政府活動范圍比較寬，既承擔了社會共同需要方面的事務，也承擔了大量競爭性、經(jīng)營性等方面的事務，所以，在財政支出結構上必然體現(xiàn)出濃厚的計劃經(jīng)濟體制的特點，如經(jīng)濟建設支出投入的比重較大，增加了一些本應由市場去辦的事務性支出。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析而在市場經(jīng)濟體制下，政府主要涉足市場不能辦的事情或辦不好的事情，著力于經(jīng)濟的宏觀調控，所以，在財政支出中經(jīng)濟建設支出的比重就相對較小，同時在經(jīng)濟建設中用于基礎設施、公用設施等投入的比重大，而幾乎沒有用于竟爭性、營利性領域的支出。

2.經(jīng)濟發(fā)展水平經(jīng)濟是財政的基礎，一方面經(jīng)濟發(fā)展的水平?jīng)Q定財政收入及其供給水平，另一方面財政支出的結構受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，因為一定時期的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定著當時社會需要水平及社會需要結構。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析按照馬克思主義的觀點，人們首先要解決的是衣食住行這些人類生存的基本需要，而后才能考慮其他更高層次的需要。在經(jīng)濟發(fā)展水平不高的情況下，財政供給水平和保障能力也必然不高，財政支出結構也會相應體現(xiàn)出這一時期的特點。以我國為例，我國要建立和發(fā)展市場經(jīng)濟迫切需要建立完備的社會保障制度，但限于國家財力，我國社會保障程度和范圍十分有限，國家的社會保障支出還不能做到像西方國家那樣在財政支出中占有那么大的比重。這只能隨著國家經(jīng)濟發(fā)展水平和財力水平的提高逐步解決，因而，財政支出結構比較明顯地反映出一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析

3.政府在一定時期的社會經(jīng)濟發(fā)展政策財政支出反映著政府的活動范圍和方向，反映著政府的政策取向。政府發(fā)展什么、控制什么、支持什么、限制付么，在財政支出結構中反映得十分清楚，因此，政府在一定時期的社會經(jīng)濟發(fā)展政策直接會影響到財政支出結構的狀況。如為實施“科教興國”戰(zhàn)略，國家規(guī)定每年財政對科技、教育投入的增幅要高于財政經(jīng)常性收入的增幅;在中央級支出中規(guī)定，從1998年起連續(xù)五年中央級財政教育經(jīng)費占中央本級支出比重要比上年提高一個百分點。這些政策的實施使我國財政支出結構相應地發(fā)生了變化。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析4.國際政治經(jīng)濟形勢在當前世界政治多極化、經(jīng)濟一體化大趨勢的形勢下，一國政治經(jīng)濟及政府政策受國際形勢和環(huán)境的影響越來越大，幾乎沒有任何一個國家可以孤立地存在和發(fā)展，都必須通過不同形式與國際社會發(fā)生這樣或那樣的聯(lián)系中交往，經(jīng)濟一體化既使各國經(jīng)濟形成了緊密的聯(lián)系，也形成了相互的依賴。因此，各國經(jīng)濟發(fā)展不能不受到國際經(jīng)濟形勢和政治形勢的影響，各國制定本國經(jīng)濟政策也必須充分考慮到國際形勢的因素，從而對財政支出的結構產(chǎn)生界蘇的影響.上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析2.4.4調整和優(yōu)化我國財政支出結構正確的公共支出結構政策是國家調節(jié)經(jīng)濟與社會發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟結構的強大杠桿。如前分析，針對我國當前面臨的矛盾和問題，按照市場經(jīng)濟發(fā)展要求，公共支出結構必須進行戰(zhàn)略性調整，其核心是解決公共支出“越位”與“缺位”的矛盾，力求通過改革和政策調整，著力建立起一個支出合理增長、內部結構有保有壓、能夠有效地規(guī)范支出行為、管理方式符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的支出運行機制。根據(jù)這一思路，當前和今后一個時期我國公共支出結構調整、優(yōu)化的方向和重點為以下幾方面。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析1.支持社會公共基礎設施建設國際經(jīng)驗表明，社會公共基礎設施是實現(xiàn)工業(yè)化的基礎，特別是在工業(yè)化初期，包括基礎設施在內的基礎產(chǎn)業(yè)，更是推動經(jīng)濟快速持續(xù)增長的主動力。大力發(fā)展社會基礎設施如鐵路、公路網(wǎng)的建設，城市化及城市基礎設施建設等，也是中國經(jīng)濟發(fā)展中不可逾越的階段。國家財政強化基礎設施建設投資，既能有效刺激國內需求，迅速帶動經(jīng)濟發(fā)展，而且投資風險小，長期經(jīng)濟效益和社會效益好，能為閑散資金找到出路，為下崗職工和農村剩余勞動力創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，有利于增加城鄉(xiāng)居民消費，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的良性循環(huán)和長期穩(wěn)定發(fā)展。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析世界銀行1994年發(fā)展研究報告《為發(fā)展提供基礎設施》深刻論述了基礎設施與經(jīng)濟發(fā)展之間的關系，指出基礎設施與經(jīng)濟產(chǎn)出是同步增長的—基礎設施存量增長1%,GDP就會增長1%，各國都是如此。該報告甚至還認為，基礎設施完備與否，一定程度上決定了一國的成功和另一國的失敗，無論是在促使生產(chǎn)多樣化、擴大貿易、解決人口增長問題方面，還是在減輕貧困及改善環(huán)境條件方面，都具有顯著作用。因此，借鑒國際經(jīng)驗，特別是考慮到中國當前內需不足、社會公共基礎設施總體落后的現(xiàn)實情況，國家財政采取措施，加大基礎設施的投資力度，無疑是一項符合我國國情的正確選擇。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析2.著力強化農業(yè)基礎地位農業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)，又是市場競爭中的弱質產(chǎn)業(yè)，世界各國大多都把農業(yè)作為政府的保護對象，而財政是政府保護農業(yè)的一個重要手段。尤其是隨著中國履行加人WTO的承諾，降低關稅，逐步開放國內市場，而農業(yè)由于基礎設施差、分散經(jīng)營造成生產(chǎn)率低下，與國際農產(chǎn)品相比沒有競爭優(yōu)勢，因此當前必須強化政府對農業(yè)的保護和支持，切實有效地解決農業(yè)投入問題。財政對農業(yè)投資的重點在于:支持那些風險大、投資經(jīng)濟效益低、對農業(yè)發(fā)展起著保護性、開發(fā)性或者有示范效益的項目。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析如大中型農業(yè)基礎設施、農業(yè)科研和新技術推廣、生態(tài)環(huán)境保護等方面投資，這是其他農業(yè)投資主體所難以承擔的，也是政府財政保護農業(yè)的重點所在。此外，從市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗及其中央與地方所處的地位看，不同政府級次的財政農業(yè)投資應該有所側重。大體應是:中央財政應主要承擔關系國家經(jīng)濟發(fā)展全局、屬于全國范圍或跨地區(qū)、地方無力承擔或不適宜由地方承擔的支出，如大江大河治理，大型生態(tài)農業(yè)保護工程，帶有全局性、方向性的重點農業(yè)科技開發(fā)及大型糧棉基地建設等;省級財政掌握的投資，應主要包括全省性及跨地市水利工程建設，全省性農林水利事業(yè)發(fā)展項目，重大科技成果推廣應用等;上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析市地縣財政應在承擔本區(qū)域農業(yè)工程設施建設與養(yǎng)護的基礎上，重點發(fā)展優(yōu)質高效農業(yè)、社會化服務體系及推廣先進適用的農業(yè)技術等。

3.采取有效措施，加大對公益性社會事業(yè)發(fā)展的支持力度當今世界各國都非常重視科學技術的發(fā)展，不斷調整科技政策和發(fā)展戰(zhàn)略，以促進科技事業(yè)的發(fā)展。中國是一個發(fā)展中國家，為了加速社會生產(chǎn)力發(fā)展，增強國家綜合經(jīng)濟實力，實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標，今后必須采取措施，切實有效地強化科技投入力度，從而真正發(fā)揮科技進步對經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用。上一頁下一頁返回2.4財政支出結構分析

4.落實科學發(fā)展觀，進一步優(yōu)化公共支出結構當前，在全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化的新形勢下，為了加快構建較為完善的公共財政體系，應進一步完善和創(chuàng)新財政制度和財政體制，優(yōu)化公共支出結構，提高財政資金使用的有效性，促進經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、地區(qū)協(xié)調發(fā)展、人與自然協(xié)調發(fā)展。具體來講，公共財政支出除了要優(yōu)先保證國家政權建設、社會公益事業(yè)、社會保障以及非競爭性和非經(jīng)營性的公共投資以外，還必須根據(jù)我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況優(yōu)化公共支出結構。上一頁返回2.5財政支出效益和績效評價2.5.1財政支出效益評價

1.財政支出效益的內涵由于資源是有限的，其政府在配置資源過程中都力求以最少的耗費取得最滿意的效果，即講求財政支出效益的最大化。所謂效益，就是人們在有目的的實踐活動中“所費”和“所得”的對比關系，所謂提高經(jīng)濟效益，就是“少花錢，多辦事，辦好事”。對于微觀經(jīng)濟主體來說，提高經(jīng)濟效益，有著十分明確且易于把握的標準:花了一筆錢，賺回了更多的錢，收益大于成本，這項活動便是有效益的。一般來說，財政支出效益與微觀經(jīng)濟主體的支出效益是一樣的，下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價但是，由于政府處于宏觀調控主體的地位上，支出項目在性質上也千差萬別，同微觀經(jīng)濟主體支出的效益又存在重大差別。首先，兩者計算的所費與所得的范圍大相徑庭。微觀經(jīng)濟主體只需分析發(fā)生在自身范圍內直接的和有形的所費與所得;政府則不僅要分析直接的和有形的所費與所得，還需要分析長期的、間接的和無形的所費與所得。其次，兩者的選優(yōu)標準不同，微觀經(jīng)濟主體的目標一般是追求利潤，絕不可能選擇賠錢的方案;政府追求的則是整個社會的最大效益，為達到此目標，局部的虧損是可能的，也是必要的，所以，在提高財政支出使用效益的過程中，政府需要處理極為復雜的問題。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價2.財政支出效益的評價方法由于財政支出項目繁多，而且性質各異，對不同項目必須采取不同的評價方法。這里闡述的兩種方法，主要用于在預算項目設計時，對財政支出方案的預期效益進行評估，從而選擇出適合的方案。

(1)成本—效益分析法成本—效益分析法又稱成本—收入分析法，是針對政府確定的建設目標，提出若干實現(xiàn)建設目標的方案，詳細列出各種方案的全部預期成本和全部預期效益，通過分析比較，選擇出最優(yōu)的政府投資項目。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價成本—效益分析法最早產(chǎn)生于美國《1936年防洪法案》，它可以廣泛應用于成本和收益能用貨幣計量的項目的評價，目前已經(jīng)在各國的水利電力工程、郵政和運輸工程、文化娛樂設施工程等財政支出分析中得到了廣泛的應用。但是，如社會保障之類的項目的成本和效益卻很難準確計量、有的甚至根本無法衡量，所以其局限性也顯而易見，即不能用于這些成本和收益無法用貨幣計量的支出項目的評價。

(2)最低費用選擇法最低費用選擇法又稱最低成本選擇法。這種評價方法與成本—效益分析法基本原理大體相同，只是不用貨幣單位計量備選項目的社會效益，只計算項目的有形成本，并以成本最低作為擇優(yōu)的標準。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價西方學者也將此方法稱為信息不完備情況下的成本效益分析，或稱最小成本法。對于不能運用成本效益分析法的財政支出項目，可以運用最低費用選擇法進行分析。因而，最低成本法多用于評價那些成本易于計算而效益不易計量的支出項目，如教育、衛(wèi)生、文化以及政治、軍事等支出項目。2.5.2財政支出績效評價

1.財政支出績效評價的內涵所謂財政支出績效評價，是指運用科學、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標準，按照績效的內在原則，對財政支出行為過程及其效果進行的科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價在市場經(jīng)濟國家，開展財政支出績效評價工作，已成為政府加強宏觀管理，促進和提高政府資金運行效率，增強政府財政支出效果的關鍵手段。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷完善，以及公共財政樞架的逐步建立，推動建立財政支出績效評價工作體系已成為財政改革所面臨的一項重要課題。財政支出績效評價作為政府績效管理的基礎和重要組成部分，強調的是“結果導向”，這與通過衡量財政支出效益的一般方法來對各個支出項目進行評估的事前評價是有明顯區(qū)別的。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價2.建立我國財政支出績效評價體系的基本思路為了加強財政支出管理，改革和建立科學、規(guī)范、高效的財政資金分配和管理體系，我國近年來進行了財政支出績效評價的試點工作，根據(jù)試點取得的經(jīng)驗，并結合國外發(fā)展經(jīng)驗，建立我國的財政支出績效評價體系的基本思路主要包括以下幾個方面。首先，確立財政支出績效評價工作的層次。上一頁下一頁返回2.5財政支出效益和績效評價根據(jù)開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價工作分為四個層次:財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。①財政支出項目績效評價。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。由于財政支出項目是部門(單位)財政支出的重要方面之一，而且項目支出內容十分廣泛，項目間差異大，項目效益不確定性大，因此，對財政支出項目開展績效評價，對合理安排財政經(jīng)費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。上一頁下一頁返回2.5財政支