我國公共教育支出受益歸宿的地區分布研究

我國公共教育支出受益歸宿的地區分布研究

一、問題的提出隨著自1978年開始的經濟與社會轉型，我國經濟保持了長期的高速持續增長，經濟和社會整體發展水平顯著提高。伴隨我國轉型和經濟增長過程的，是不同地區之間的發展水平、不同群體之間的收入水平，由高度均等化轉變為差距的加大，這種轉變突出表現在城鄉之間、地區之間，以及同一地區內部不同群體之間的收入水平。區域之間的發展不平衡和收入差距的加大，已成為目前我國經濟發展過程中的一個重要問題。一般認為，通過政府之手進行的各種稅收、支出活動其目的之一正是為了解決上述問題，因此政府的稅收和支出活動被認為應具有收入再分配的作用，應該起到整體上減少區域間發展水平的差異和群體間收入差距的作用。對政府活動規模和效果的衡量，最常用的辦法就是以其支出作為標準，但正如商品的生產和消費不是一回事一樣，政府活動的支出和最終受益也有可能不一致，這二者之間的差異引發了對政府公共支出和最終受益歸宿的研究。教育作為一種帶有重要公共物品屬性的活動，其基礎性、公益性、社會性等特征已經得到了公認，教育公平是社會公平的重要組成部分，是社會公平在教育領域的延伸和體現。一個社會教育公平的實現程度是社會整體進步的表現，也是衡量一個國家教育發展水平的重要標志。因教育資源分配和受教育機會的不平等而造成的個人技能和勞動力資源方面的不均等，已經成為影響我國資源在全國范圍內合理流動、提高資源配置效率的重大障礙。政府在教育領域的投入雖然從支出數字來看不少，但增加教育的支出水平本身并不等同于提高了教育活動的社會整體福利水平和在不同群體間分配狀況的改善，甚至還有可能會降低，為此，“到底誰是公共教育支出真正的受益者”這一問題就凸顯其重要性。公共教育支出的受益歸宿，考察的是教育領域的政府公共支出的實際獲益分布情況，通過對該問題的分析，能夠對我國公共教育支出的構成進行重新考察，對其合理性和實際供給效率進行客觀衡量和評價，這對于改變我國教育不平等的現狀、提高我國公共教育支出的有效性有著較為重要的意義。二、文獻綜述通常認為，教育，尤其是基礎性的初等和中等教育，由于其具有公共物品屬性和較強的正外部性，因而應由政府通過公共支出來提供以保證其供給效率，現實中教育支出也的確是一國政府支出的重要組成部分，但哪些人最終能夠從這些支出中獲益，卻并不是一個簡單的問題。Stigler(1970)①將美國加州的高等院校在校學生按其家庭收入分為4000美元以下、4000-8000美元、8000-14000美元、14000美元以上四個組，分析了高等教育的實際受益者在不同收入分組家庭中的分布。來自8000-14000美元這一中高等收入分組家庭的子女占加州大學(UniversityofCalifornia)學生總數的38%、其他州立院校(StateColleges)的48%，這一收入分組的家庭納稅額占州和地方兩級稅收總額的比例為27%。相比之下，來自4000-8000美元收入分組家庭的子女數量占加州大學學生總數的19%、其他州立院校的27%，但這一收入分組的家庭納稅額占州和地方兩級稅收總額的比例卻為46%，很顯然，高等教育公共支出的負擔者和實際受益者不相符。如果將最高兩個收入分組的數據合并考察，其子女數量要占加州大學學生總數的77%、其他州立院校的69%，這兩組家庭的納稅額占州和地方兩級稅收總額的比例只有36%，高等教育的受益明顯向中、高收入家庭傾斜。Fernandez&Rogerson(1996)②研究了美國初等和中等教育在地區間的分布，基于學校的教育質量與支出成正比這一假設前提，以政府生均教育支出水平來衡量教育質量。結果顯示，美國初等和中等教育的公共支出在不同地區間差異很大，最高為12868美元，最低只有2684美元（1986-1987學年），這種巨大的差異引起了學術界和社會公眾的質疑，受到了來自效率、道德、合法性等多方面的批評。Gramlich&Rubinfeld(1982)③同樣以美國大城市中的生均教育經費支出為考察對象，其研究結論為高收入地區的學校，其教育質量也較高。他們提供的解釋是高收入者對包括教育在內的公共支出的需求較高，從而會通過影響政府決策導致政府的相應支出上升，這種影響很顯然會加大不同地區間的收入差距。在國內的研究中，孫文杰(2008)④分析了1996-2004年間我國初等和中等教育兩個階段人均教育經費投入在城鎮與農村地區之間的差異，兩者之比為1.72∶1，其中農村普通中學的人均教育經費只有城鎮地區的一半，這種情況使我國城鎮與農村間人力資本投資和積累的差異越來越大，是我國不斷加大的城鄉差距的一個重要原因。根據上海財經大學公共政策研究中心2001年進行的大學生家庭情況抽樣調查，來自東部經濟發達地區的學生毫無疑問是高等教育的主要受益者。按收入五等分標準衡量，大約有50%的高等教育機會被最高20%的收入分組獲得，而最低20%的收入分組實際得到的高等教育機會不到15%，高等教育的受益歸宿明顯偏向于高收入者（蔣洪等，2002）⑤。趙海利(2005)⑥的研究表明，我國農村地區人口數量占全國總人口近70%，但來自農村地區的大學生數量不到15%，我國高等教育的受益歸宿嚴重偏向于城鎮地區。王志濤(2007)⑦認為我國教育公共支出的受益歸宿隨教育階段的不同有所差別，初等和中等教育相對于高等教育對低收入者更有利。三、公共教育支出受益歸宿的研究方法與指標選取對于政府提供的公共教育活動的衡量與評價，大致可分為支出和受益歸宿兩種。考察支出本身簡單易行，數據較易獲得，目前仍然是十分常用的一種考察方法。通過支出來考察政府的公共教育活動效果有兩個不可避免的缺陷，首先，支出考察的其實是公共教育服務的供給，實際供給主體是各級政府，而公共教育的作用對象卻是眾多的受教育者。理論上政府提供的公共教育活動的總量和構成都應以公眾的真實需求為依據，但由于存在由個體偏好向社會整體偏好的加總難題，以及公共決策機制等問題，很難保證政府公共教育的支出與公眾的實際需求對等一致，因而支出也就無法準確反應政府提供的公共教育的實際效果。其次，以支出來考察政府公共教育活動的效果，會得出“支出越多效果越好”的推論，這可能會產生為支出而支出、不考慮實際效果的激勵機制。相對于支出，受益歸宿試圖反應的是公共教育支出的最終實際受益情況，因而其考察結果要更加客觀準確，但這一方法的問題是沒有公認的指標，數據無法直接獲得。教育支出的受益是長期和間接性的，難以直接量化，正如無法直接衡量量化某種商品給消費者帶來的效用水平一樣，因此學者們在研究中都只能尋找最具解釋力的替代性指標。Fernandez&Rogerson(1996)⑧對公共教育支出受益指標的處理較為簡單，以人均教育支出額來代表教育質量，這實際考察的仍然是教育支出，而不是受益歸宿。劉窮志(2007)⑨通過構造高收入者和低收入者兩個群體不同福利函數的方法來分析公共服務的受益歸宿。蔣洪等(2002)按照收入水平將學生家庭進行分組，通過學生家庭收入的分組與學生份額來考察公共高等教育支出受益歸宿在不同收入水平群體間的分布。趙海利(2005)的做法是將不同收入分組的人口占總人口的比例，與該收入分組的學生數量占學生總數的比例進行比較，如果兩個比例相等，則說明公共教育支出的受益完全公平；如果人口比例低于學生比例，則說明公共教育支出對這一收入分組不利。Aaron&McGuire(1970)⑩認為，要準確判斷政府公共支出的實際受益情況，就必須考察某一類公共支出給家庭個體帶來的效用水平，因此需要構建一個包含私人物品和由政府支出提供的公共物品在內的個體效用函數，然后通過比較各收入階層從政府公共支出中實際得到的效用水平與其負擔的稅收比例是否對應來判斷政府公共支出受益歸宿的公正與否。在這一研究的基礎上，DeWulf(1981)(11)提出了針對公共支出受益歸宿研究的可行方法，首先將政府預算看作是流向特定個人或地區的貨幣流量，然后以受益者得到的直接貨幣受益來衡量公共支出的實際效果。對于教育質量的衡量，Card&Krueger(1992)(12)以師生比、學期時間長度、教師工資的相對水平等指標來進行考察。本文在充分借鑒這些研究成果的基礎上，選取了學校數量、在校學生數量、專職教師數量三個方面來作為政府公共教育受益歸宿的考察指標，在考慮數據可獲得性的情況下盡可能準確體現公共教育支出的實際效果。目前對公共教育支出受益歸宿的研究較多的是從收入分布上來入手，這一分析角度能夠體現某一群體所實際獲得的受益與其負擔的稅收比例是否相符，從而可以反映政府的公共教育支出是否合理。本文試圖從地區分布上來考察我國的公共教育支出受益歸宿問題，首先這是由于我國經濟發展水平的地區差距是我國轉型時期中出現的一個明顯特點，這是中央政府、地方政府、各地自身因素等多方面共同作用的結果。考察我國公共教育支出受益歸宿的地區分布和差異，或許能夠對縮小我國地區差距的政策思路提供有益的參考；其次，我國的地區差距基本就是經濟發展水平和收入水平的差異，因此考察公共教育支出受益歸宿的地區差異也能夠在一定程度上體現不同收入水平群體間的差異情況。四、我國公共教育支出受益歸宿的考察與評價本文首先將我國公共教育支出分為高等教育、中等教育、初等教育三個不同階段，這也是目前可得的我國官方統計數據中的劃分方法，其次選取學校數量、在校學生數量、專職教師數量三個指標來反映公共教育支出的受益歸宿。本文特別設置了“受益比”這一指標，來討論我國公共教育支出受益歸宿的地區分布是否公平。其計算方法是將每個地區的學校數量、在校學生數量、專職教師數量三個指標占全國總量的比例，與該地區人口占全國人口比例進行比較，如果結果為1，則表明該地區獲得的公共教育支出實際受益是公平的，如果結果大于1，則表明該地區的實際受益“過多”。關于地區的劃分，本文按照我國官方（國家統計局）的統一標準，分為東、中、西三個地區，這一劃分標準與地區整體經濟發展水平大致相對應，具體如表1所示。根據這一標準，我們將全國31個省、自治區、直轄市2007年的高等教育、中等教育、初等教育三個階段的學校數量、在校學生數量、專職教師數量數據進行了統計整理，然后按照三個地區進行匯總，最后計算出各個地區占全國總數的比重。數據來源為《中國統計年鑒（2008卷）》和《中國教育統計年鑒（2008卷）》，數據處理結果如表2、表3、表4所示。在獲得以上結果之后，再逐一計算出三個地區高等教育、中等教育、初等教育的“受益比”，結果如表5所示。從以上數據及計算結果可以看出，我國公共教育支出受益歸宿的地區分布因三個不同的教育階段而有著較大差異。經濟發達的東部地區獲得的公共高等教育支出受益相對較多，三個指標的受益比均高于1，但東部地區占全國人口的比例為43.52%，這可以說明東部地區從我國公共高等教育支出中的實際獲益是“過多”的。經濟發展水平相對落后的西部地區從我國公共高等教育支出中的實際受益相對較少，三個指標的受益比均低于1，表明西部地區的實際獲益“過少”，與其人口比例不相符。我國公共初等教育支出受益歸宿的地區分布與高等教育相反，東部地區從我國初等教育公共支出中的實際獲益較少，三個指標均低于1，其中學校數量的受益比只有0.71，是所有指標中最低的。經濟相對落后的西部地區是我國公共初等教育支出的最大受益者，三個相關指標的受益比均高于1，其中學校數量和在校學生數量的受益比分別為1.33和1.18，是所有27個受益比指標中最高的。中部地區在三個教育階段所有9個指標的受益比均接近1，而且同一教育階段中三個指標之間能夠相互“平衡”，表明中部地區從我國公共教育支出中的實際獲益情況與其人口比例相一致。五、結論及引申對于我國政府公共教育的地區差異問題，一般認為投向東部經濟發達地區的教育經費要多于中、西部地區，從而造成了地區差異。由于受教育水平是個人進行人力資本投資和整體生產技術水平進步和效率提高的必要條件，因此很自然的結論便是，我國的公共教育支出在地區間的分布是不合理的，不僅沒有起到縮小地區差距的作用，反而在加大區域之間的發展不平衡，而且這種作用是長期的。相對于支出這一角度，實際受益歸宿情況能夠更合理地反應政府公共支出的實際效果，政府之所以對教育進行大規模地投入，其最終目的并不應該在于投入本身，而是在于實際受教育程度的提高。按照本文上述的討論和數據分析，對我國公共教育支出可以得到如下幾個結論：1.我國在初等教育、中等教育兩個層次的政府公共支出是偏向于經濟相對落后的中、西部地區的，而且在這兩個地區當中又更有利于西部地區。中、西部地區有關初等教育的6個受益比指標均高于1，西部地區受益比平均值為1.2，遠高于全國平均水平。公共中等教育受益歸宿的地區分布與初等教育相類似，只是在程度上略有差別。教育的公共物品屬性隨著教育程度的上升而減弱，初等教育階段的公共物品屬性是最強的，這也是世界各國對于初等教育普遍實行免費義務教育的重要原因。我國東部地區的初等教育的普及已基本完成，在這種情況下，將教育資源更多地投向收入水平較低的經濟欠發達地區是十分合理的，這也是通過政府之手來縮小我國經濟發展和收入水平的地區差距的應有努力之一。2.從我國政府在高等教育層次的公共支出中受益相對較多的是東部地區，學校數量、在校學生數量、專職教師數量都接近全國總量的一半，同時三個指標的受益比也都超過了1。這首先是由于我國高等院校在地理分布上就是東部地區較多，占全國總數的47.19%，這種狀況是長期形成的，而且短期內不會有很大的改變，這也是我國高等教育地區差異的重要原因。其次，我國的高等教育自1989年以來從免費制逐步過渡轉變為收費制，高等教育至少是受教育者本人和政府公共支出共同負擔的，但在本文選取的三個指標中無法體現二者的區別，因而不能將這種結果完全歸因于政府在高等教育資源分配上的不合理。院校所在地的整體社會經濟發展水平會直接影響高等院校對學生和教師的吸引力，因此如果要提高中、西部地區高等教育方面的實際受益比例，縮小與東部地區的差距，就必須在學校設置、招生名額分配等方面作出根本性的改變。3.本文考察了我國公共教育支出的受益歸宿在東、中、西三個地區間的分布，選取了學校數量、在校學生數量、專職教師數量三個指標作為公共教育支出受益歸宿的指標，相對于政府在公共教育方面的支出而言，受益歸宿這一考察角度可以更加合理客觀地體現公共教育支出的實際效果，最終結論也有所不同，這對于客觀評價我國公共教育支出的效果、提高政府公共教育支出的效率等均有一定參考意義。收稿日期：2009-06-22注釋：①Stigler,G.J.,"Director'sLawofPublicIncomeRedistribution",JournalofLaw&Economics,1970,13(1).pp.1-10.②Fernandez,R.andRogerson,R.,"IncomeDistribution,Communities,andtheQualityofPublicEducation",TheQuarterlyJournalofEconomics,1996,111(1).pp.135-164.③Gramlich,E.M.andRubinfeld,D.L.,"MicroEstimatesofPublicSpendingDemandFunctionsandTestsoftheTieboutandMedian-VoterHypotheses",TheJournalofPoliticalEconomy,1982,90(3).pp.536-560.④孫文杰：《地方政府財政支出結構與公共品供給機制剖析——基于城鄉差異視角的實證研究》，《當代財經》2008第1期。⑤蔣洪、馬國賢、趙海利：《公共高等教育利益歸宿的分