增減掛鉤項目實施存在的問題及解決措施

對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考對規范城鄉建設用地增減掛鉤工作的幾點思考為貫徹中央統籌城鄉發展、增進新農村建設的部署規定，國土資源部在進一步調查研究的I基本上,按照保障科學發展的總體規定，提出了以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，增進城鄉統籌發展的基本思路。城鄉建設用地增減掛鉤是指根據土地運用總體規劃，將若干擬整頓復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉建設的地塊（即建新地塊）等面積共同構成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整頓復墾等措施,在保證項目區內各類土地面積平衡的基本上,最后實現增長耕地有效面積,提高耕地質量，節省集約運用建設用地，城鄉用地布局更合理的目的。“城鄉建設用地增減掛鉤”模式,是對近年來在“城鄉建設用地增長與農村建設用地減少相掛鉤試點”中所采用的一種新的J土地整頓、運用和管理模式。城鄉建設用地增減掛鉤一方面是建設用地日勺掛鉤一一即在一定區域范疇內城鄉建設用地的增長,必須以相稱規模日勺農村建設用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效運用的農村集體建設用地的方式，為工業化、城鄉化提供必要的建設用地，實現城鄉建設用地總規模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農村土地綜合整治新增長的耕地，對城鄉建設占用耕地的有效補充，貫徹耕地占補平衡，實現城鄉統籌中“保護耕地與保障建設”的雙贏。從本質上講，增減掛鉤是建設用地的整頓,是土地運用構造布局日勺調節和優化，也是城鄉土地資源日勺優化配備。具體來說,就是根據土地運用總體規劃和都市、村鎮等規劃,按照優化用地構造和布局的I規定，引導農村居民點合適集中建設，同步開展對舊村莊的復墾還耕,在保證農村必要建設用地的前提下，將節省的土地用于城鄉建設,實現城鄉建設用地增長和農村建設用地減少相平衡，耕地占用與復墾相平衡，城鄉建設用地空間布局優化。城鄉建設用地增減掛鉤是一項有助于保護耕地、改善農民生產生活條件、保持經濟可持續發展的基本性工作，是統籌城鄉一體化發展的重要抓手和建設社會主義新農村的重要突破口。一、目前城鄉建設用地增減掛鉤工作中存在的問題（一）對掛鉤政策的結識存在偏差一方面某些地方把增減掛鉤工作僅僅當成是增長城鄉建設用地籌劃指標的方式措施，對統籌城鄉一體化發展和建設新農村重大作用結識局限性。有某些地區過度關注周轉指標,簡樸地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾時手段，對周轉指標的關注度太高，盼望值過大，存在著片面爭取周轉指標規模的傾向。另一方面，由于工作沒有按照規定進行，趨于片面，各地村鎮建設規劃滯后，導致了增減掛鉤與土地運用總體規劃及村鎮建設規劃銜接不夠;前一階段的I試點工作，重要在于拆舊復耕和新村建設等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治，沒有充足做好與本地農民就業、產業發展、新農村建設的協調和整體推動。（二）性質不同的兩個區域在一起，產生利益的偏向城鄉化過程中容易浮現土地城鄉化了，但是人留在農村；或者人跑進城里了，但是農村還留有居住日勺地方，這就是一種城鄉化過程不合理的現象。在目前國內城鄉二元構造的條件下，把城鄉和農村兩個行政級別和性質不同的區域放在一種項目區，似乎是消除了行政上的影響，但是國內長期形成了都市和農村的區別，國家政策長期偏向都市，已經成為一種思維導向，當都市和農村發生利益沖突時，利益總是偏向都市。在一種項目區內，本來需要兩個行政區協商的I事情變成為在項目區內解決,農村的利益容易受到侵犯。（三）對農民和集體的利益考慮不充足一方面，從居民點的整頓來看，國家規定農村居住用地不得超過150平方米，但是諸多此前建造的房屋事實上都超過了這個原則，而這個超過的部分事實上是新增耕地日勺潛力部分。超過的這部分怎么解決，與否應予以補償以及如何制定補償的I原則，《決定》、《意見》和《批復》都沒有闡明。另一方面,由于掛鉤項目一般是跨區域項目，必須依托政府強力的行政手段來支持才干順利完畢。然而在中國的現實條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會生態，她們與否樂意搬遷,與否樂意家園環境變化,是應當考慮的。依托行政規劃建立起來的項目區，如果只關注要實現的行政目的，就容易忽視這些規定。第三，政府對如何在掛鉤政策歐I實行過程中還利于民、造福百姓,考慮得不夠，也缺少有效的保障措施,絕大多數試點地區沒有制定土地收益管理措施，大部分收益被地方政府拿走。（四）農村居民點成片拆舊整頓難度較大由于我省是一種高原山區省份，全省土地面積按地形看，山地占84%,高原、丘陵約占有10%,壩子（盆地,河谷）僅占6%。自然地形地貌特點決定了農村居民點分散，耕地質量較差,人均耕地少。由于農村居民點拆舊所需資金大、牽涉部門多，實際實行的難度較大,與土地開發整頓短短幾年成百上千個項目相比，深度和廣度都遠遠不夠。我省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，實行農村居民點拆舊整頓缺少經驗。（五）制度不夠完善,管理有待規范一是在操作過程中，相對集中地建設這些農民新村住宅時一般需要占用某些農用地，從而產生了農用地被轉用于住宅建設用地與否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農民遷出后留下的農民住宅拆除，并進行復耕,使之轉變為農用地,用于與建新地塊占用的農用地進行等量置換o這就產生了農民遷出后的建設用地（宅基地）被復耕為農用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地換房”模式中仍然存在土地征收問題。這是由于在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農用地與建設用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。四增減掛鉤審批權限的劃分，實行的是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉指標日勺前提下，掛鉤試點區地方政府負責具體審批;項目區自行組織實行的I體制,帶來了審批權限日勺變化。此外，試點工作的有關監管和保障措施還不健全,不少試點單位在建立掛鉤周轉指標臺帳、試點項目區實行管理方面仍顯滯后,特別是在試點工作信息化管理考慮還比較少。二、規范目前城鄉建設用地增減掛鉤工作的對策（一）加強宣傳，提高結識城鄉建設用地增減掛鉤是在耕地面積不減少狀況下保持經濟持續穩定發展，加快新農村建設進程的一種土地創新運用模式。掛鉤試點工作應以貫徹科學發展觀為統領，以保護耕地、保障農民土地權益為出發點，以改善農村生產生活條件，統籌城鄉發展為目的，以優化用地構造和節省集約用地為重點。目前，某些地方干部和群眾對此工作日勺重要意義理解不深，個別基層政府把增減掛鉤工作當成增長城鄉建設用地籌劃指標的I權宜之計，對以土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，增進城鄉統籌發展的基本思路結識不清。部分群眾安于現狀的觀念始終處在主導地位,對增減掛鉤工作患得患失，動員搬遷、合村并村工作很難開展。應充足運用既有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規政策;有關職能部門應開展形式多樣的宣傳培訓工作,重點培訓增減掛鉤工作應遵循的原則、掛鉤內容、規定和工作程序等，提高干部群眾的認知度和認同度。（二）統籌規劃,整體推動城鄉建設用地增減掛鉤,是一項綜合性工作,關系到社會、經濟、文化等領域。因此，必須科學規劃、統籌安排、整體推動。要建立“政府主導、國土搭臺、部門聯動、統籌規劃、聚合資金、整體推動”日勺工作機制，抓住新一輪土地運用總體規劃修編的時機，在完善都市規劃、村鎮規劃、產業布局規劃基本上，綜合設計掛鉤專項規劃，統籌銜接居民點歸并、農村社區建設、基本設施配套、農田綜合整治和產業布局優化調節；以縣（市、區）為單位搞好縣城、村鎮體系規劃編制工作。根據本地自然和經濟社會條件，擬定掛鉤項目區，合理布局新建區的區位、規模和空間;搞好農民住房集中建設改造具體規劃。設計部門應根據農民的實際需要，結合本地風俗習慣、文化老式、建筑風格，搞好新居工程設計。要整體考慮土地開發運用、農村基本設施建設、產業布局、生態環保、農民就業和社會保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推動各方面工作,實現土地運用節省集約、耕地資源有效保護、農民生活切實提高、城鄉建設協調共榮。（三）（三）以農為本，協調發展，中央一號文獻進一步明確“有序開展農村土地整治”，“農村宅基地和村莊整頓后節省的土地仍屬農民集體所有，保證城鄉建設用地總規模不突破，保證復墾耕地質量，保證維護農民利益。”農村整頓出來的土地，一方面要復墾為耕地；另一方面滿足農民建房、村莊基本設施和公共服務配套設施建設;再次留足發展非農產業用地；最后運用城鄉建設用地增減掛鉤政策，將農村節余的建設用地指標調劑到城鄉使用，增進小城鄉發展，同步要把獲得土地級差收益返回農村用于新農村建設，形成良性循環。通過農村土地整治，使城鄉土地資源、資產、資本有序流動，使農民居住向中心村鎮集中，耕地向適度規模經營集中,產業向園區集中，實現耕地增長、用地節省、布局優化、要素集聚的目的。某些地方的實踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。要繼續打造好這個平臺,規范有序搞好農村土地整治工作。要把農民滿意不滿意、擁護不擁護、受惠不受惠作為衡量農村土地整治成效的主線原則，做到整治前農民樂意,整治后農民滿意,切實讓農民得到實惠，真正實現城鄉化進程與新農村建設良性互動、協調發展。（四）因地制宜，穩步推動由于目前我省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作才剛剛起步，鑒于農村居民點拆舊整頓難度較大，應本著先易后難日勺原則，應優先選擇政府領導注重、本地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設用地拆舊整頓潛力日勺空心村、磚瓦窯場、工礦廢棄地為主的“三項整治”工作。在“三項整治”實行過程中積極摸索“空心村”等整治新措施、新形式，通過這些地區的示范,對存在問題和難點進行進一步分析研究，以點帶面，為拆舊整頓難度大的農村居民點積累經驗，逐漸推廣，以增進城鄉建設用地增減掛鉤工作向縱深推動。（五）完善制度，強化監管進一步（四）完善制度，強化監管進一步分析“城鄉建設用地增減掛鉤”模式與常規的土地運用和管理模式存在矛盾和沖突，在波及進一步明確有關政策，如項目區的農用地轉用審批、建設用地轉為農用地的土地用途變更登記、建新區中土地征收、審批權限等問題,為掛鉤工作營造良好的制度環境。積極引導并嚴格規范增減掛鉤試點，加強周轉指標和節余指標的管理，保證城鄉建設用地總規模不突破、耕地面積不減少、耕地質量不下降,避免為了獲得城鄉建設用地指標,只注重耕地數量而忽視耕地質量的現象發生，使政策初衷充足實現。增長對農村土地整治投入，嚴格執行新增建設用地有償使用費所有用于基本農田建設和保護、土地整頓、耕地開發歐I規定，避免不顧本地發展條件和客觀環境,讓農民通通住樓房的現象浮現,應保存平房和院落，保存農耕文化特點和本地民風民俗。避免農村缺錢、都市缺地，兩者一拍即合，大量農村土地繼續流向都市。開展掛鉤工作必須要通過批準,未經批準不得擅自開展;掛鉤周轉指標必須納入土地運用籌劃管理,實行規模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉指標臺帳、加強項目區實行監管，建立掛鉤項目區數據庫,推動信息化管理。加強對拆舊地塊的整頓復墾監管，保證舊村莊、舊宅基地及時復耕，對周轉指標下達、使用、歸還等進行登記和管理,保證周轉指標有效使用、準時歸還。西寧市開展城鄉建設用地增減掛鉤試點以土地運用總體規劃為根據，按照“先復墾、后置換”日勺原則，西寧市即將在大通、涅中、涅源三縣開展城鄉建設用地增減掛鉤試點。據悉，目前前期籌辦工作已經展開。近年來，隨著西寧市各地城鄉建設的J不斷發展，都市化水平迅速提高。但是相稱一部分農村居住環境和