地方政府隱性債務專題（二）：重溫隱債化解的三個經典案例-20220125-安信證券

2022年1月25日地方政府隱性債務專題(二)：重溫隱債化解的三個經典案例結構調整不暢等原因，鎮江GDPBP以上。(2)措施：2019年初鎮江是較早提出化債方案的城市之一，化債措施包括六個方面，①債務臵換。主要以銀行貸款臵換存量貸款和非標，開始于2019年下半年。該種債務臵換不降低隱債規模，主要起到拉長債務久期、降低融資成本的作用。②增發地方債。2019年鎮江地方債發行金額明顯放量，顯性債務余額明顯增加。③盤活資產。市屬產業集團通過土地出讓、房產變現、股權變現等方式，處臵存量資產，增團籌備歸并具有經營性收入的收費停車場業務；以及向平臺轉入上市公司股權，如2018年鎮江國資委將持有的江蘇索普股權轉讓給鎮江城建集團。⑤融資成本削峰。2021年上半年推出?融資成本削峰計劃?，壓降高成本存量債務。此外，其他化解措施還包括設立平準基金對債券發行進行定向支持等。(3)效果：區域融資環境邊際改善?；瘋胧┘型七M后鎮江城投的凈融資和信用利差在2020年修復到較優水平，2021年隨著城投監管加嚴，凈融資又轉為回落，信用利差走闊后基本維持震蕩。城投債凈融資大幅轉負，融資成本明顯上升，部分城市如遵義、黔南、黔東南非標違約頻發。(2)化解：貴州化債措施主要包括四方面，①召開投資人懇談月兩次召開。②籌集償債資金。通過統籌財力性轉移支付增量等安排資金用于債務高風險市縣償還到期債務本息；以及設立省級和市州債務風險應急資金池債券用于收購貴州高速公路集團有限公司14.7%股權，同月茅臺集團宣布子公司茅臺財務將開展債券投資；以及由茅臺集團向地方基建捐資等。④省金控集團提供擔保。通過出具流動性支持函、簽訂擔保協議等維護債券市場穩定。(3)較優水平。2021年以來，在貴州債務率仍處于偏高水平的情況下，隨著監管政策趨緊、市場風險偏好降低，城投凈融資再次轉負，信用利差也有所走闊。較大，地區違規舉債、非標違約等負面輿情頻出。(2)化解：湘潭的化債措施主要包括四方面，①債務臵換，包括三種形式，國開行貸款臵換隱債、地方債臵換隱債和金融機構貸款臵換隱債。②成立省級化債基金。湖南AMC設立湖南省債務風險化解基金，為湘潭市等市縣下屬平臺公司提供流動性支持救助資金。③調度財政資金化債。通過公共預算安排、政府性資金調度、土地出讓、資產處臵等方式籌集化債資金。④融資平臺整合。2019年完成市全市平臺公司清理整合17家，重組為新的城發集團、產業集團和交發集團。(3)效果：2019年湘潭城投凈融資和信用利差出現明顯改善。但由于區域債務負擔本身較重，短期完全化解的難度較大，2020年以來非標違約等負面輿情仍然發生，城投凈融資1總結：鎮江的化債方案以債務臵換為核心，配合增發地方債、盤活資產、資產注入、融資成本削峰、設立平準基金等措施；貴州化債方案的特色是依托區域核心企業，通過召開懇談會、地方國企支持、省金控擔保等方式推進；湘潭化債方案除常規的債務臵換、調度財政資金外，還結合成立省級化債基金、平臺證券研究報告池光勝池光勝分析師chigs@chenyt4@相關報告 遷2021-11-192022-1-151各項聲明請參見報告尾頁。整合等措施。總體來看，化債方案推出對區域融資環境有一定的改善作用，中長期效果取決于地方對資產資源的盤活情況以及地方財政實力的穩定性。1風險提示：信息有偏差或遺漏，政策變動超預期等。2各項聲明請參見報告尾頁。3各項聲明請參見報告尾頁。內容目錄 2.2.措施：債務臵換+盤活資產+資產注入+融資成本削峰 6 7 3.2.措施：懇談會+地方國企支持+省金控擔保 8 4.2.措施：債務臵換+省級化債基金+平臺整合 12短期有所改善 14 圖表目錄 圖2：鎮江2018年GDP增速大幅下滑(%) 5圖3：鎮江2018年GDP增速在省內居后(%) 5圖4：2018年鎮江廣義調整負債率排名省內第一(億元，%) 5圖5：2019年鎮江市本級地方債發行額明顯放量(億元) 6圖6：2019年鎮江市本級政府債務余額明顯上升(億元) 6 圖8：2020年為鎮江城投凈融資和成本最優的一年(億，%) 7圖9：2018H2-2020H1鎮江城投信用利差大幅壓縮(BP) 7圖10：2018年貴州債務率居全國前列，財政自給率處中下游(%) 8 圖12：貴州各區域非標違約數量(2018-2020，個) 8 圖15：2019年貴州城投信用利差大幅收窄后走闊(BP) 112018年湘潭債務率省內排名第二(億元，%) 11圖17：湘潭市地方政府一般債務和專項債務限額變動情況(億元) 13 預算執行報告對地方政府債務管理的相關表述 9 潭市歷年預算執行報告中對地方政府債務管理的表述 12后的三大集團 144各項聲明請參見報告尾頁。1.財政部六大化債途徑根據2018年8月財政部印發的《地方全口徑債務清查統計填報說明》第十五條，隱性債務 (1)財政資金償還。指安排年度預算資金、超收收入、盤活財政存量資金等來償還債務。 (3)利用項目收益償還。由企事業單位利用項目結轉資金、經營收入(不含財政補助資金) (4)轉化為經營性債務。將具有穩定現金流的債務合規轉化為經營性債務。 (5)通過借新還舊、展期等方式償還。由企事業單位與金融機構協商通過借新還舊、展期 (6)破產重組和清算。對項目單位進行破產重整，并按照公司法等法律法規進行清算，以其中，前三種措施屬于?統籌各類資金資源償還?1的范疇，但受到地方政府籌集資金償還債務的能力和空間的限制；第五種屬于?市場化金融工具臵換?，通常需要當地金融機構或政策性金融機構的支持。該種途徑偏向于?技術性化債?，屬于?時間換空間?的手法，不能債務規模，但執行最容易、運用最廣；第四種適用于項目自身現金流可覆蓋債務本息的圖1：財政部六大化債途徑2.案例一：鎮江升、5各項聲明請參見報告尾頁。圖2：鎮江2018年GDP增速大幅下滑(%)鎮江GDP:累計同比鎮江規模以上工業增加值:累計同比0505)12/1213/1214/1215/1216/1217/1218/1219/12圖3：鎮江2018年GDP增速在省內居后(%)864202018年實際GDP增速鎮江2018年實際GDP增速鎮江徐州連云港鹽城淮安泰州揚州宿遷蘇州常州南通無錫南京7.47.27.06.86.86.76.7年末發債城投有息負債余額達到4054.1億，廣義調整負債率((地方政府債務余額+發債城平均發行利率7.27%，相比2017年上升128.8BP。圖4：2018年鎮江廣義調整負債率排名省內第一(億元，%)0000004000200002018年城投有息負債余額2018年廣義調整負債率(右)2018年地方政府債務余額蘇州市徐州市揚州市宿遷市無錫市南通市泰州市鹽城市淮安市連云港市2018年城投有息負債余額2018年廣義調整負債率(右)2018年地方政府債務余額鎮江市40002019年3月鎮江市的債務化解方案得到財政部認可。6各項聲明請參見報告尾頁。圖：2018年鎮江城投凈融資大幅走弱、融資成本上升(億元，%)凈融資平均利率(右)2508200765043-502102013年2014年2015年2016年2017年2018年 年下半年開始鎮江市屬五大平臺(鎮江城建、江蘇瀚瑞、鎮江國投、鎮江交投、鎮江旅投)參與通過銀行貸款臵換存量貸款和非標的債務臵換。例如，根據公司公告，鎮江交投通過增加銀行借款和直接融資，接續信托和融資租賃等非標融資，公司非標融資規模和占比分別由2019年末的156.2億元和27.9%下降至2021年6月末的103.4億元和17.4%。該類債務降低融資成本的作用。 年的1.7倍。圖5：2019年鎮江市本級地方債發行額明顯放量(億元)002502000地方政府一般債務發行額地方政府專項債務發行額28.028.0.5265.22.22015年2016年2017年2018年2019年圖6：2019年鎮江市本級政府債務余額明顯上升(億元)地方政府債務余額地方政府債務限額00040020002015年2016年2017年2018年2019年2020年 (3)盤活資產。鎮江市屬產業集團通過土地出讓、房產變現、股權變現等方式，處臵存量資產，增加現金流。根據政府工作報告，2018年鎮江盤活?四集團一中心?(鎮江城建、鎮0畝。 索普集團100%股權轉讓給鎮江城建集團，使得鎮江城建集團間接持有江蘇索普(A股上市。7各項聲明請參見報告尾頁。 市國企編制?融資成本削峰計劃?，壓降利率超10%的存量債務；2021年8月起鎮江對成本進行監測2。7：鎮江主要化債途徑為回落，發行成本有所上行，信用利差在2021年初反彈走闊后基本維持震蕩。圖8：2020年為鎮江城投凈融資和成本最優的一年(億，%)凈融資平均利率(右)2508200765043-502102018年2019年2020年2021年圖9：2018H2-2020H1鎮江城投信用利差大幅壓縮(BP)0鎮江城投信用利差(中位數，BP0000400020002017/12019/12018/12017/12019/12018/12021/13.案例二：貴州》。8各項聲明請參見報告尾頁。六盤水市安順市銅仁市黔南布依族苗族自治98765432100004002000六盤水市安順市銅仁市黔南布依族苗族自治98765432100004002000州圖10：2018年貴州債務率居全國前列，財政自給率處中下游(%)00040020002018年廣義調整債務率2018年財政自給率(右)上海西藏廣東湖南山西河北遼寧內蒙古山東黑龍江河南寧夏福建北京吉林新疆安徽浙江江西湖北四川江蘇重慶湖南廣西天津青海陜西甘肅云南貴州2018年廣義調整債務率2018年財政自給率(右)400年、圖11：貴州2018年城投債凈融資大幅走弱(億元，%)圖12：貴州各區域非標違約數量(2018-2020，個)86486420凈融資額平均利率(右)20152016201720182018年以來貴州積極化解隱性債務風險。(1)2019年提出?七嚴禁?、?八個一批?和?十四條?化債指導(表1)；(2)2020年1月發布《關于促進貴州資本市場健康發展的意見》,政部貴州監管局，貴州2021年執行以下工作：一是開展地方政府隱性債務變動統計核查；防控化解工作監管，通過財政部監測平臺動態關注部分區縣債務率變管。表1：貴州省三大化債要求舉措詳情?七嚴禁??八個一批??十四條?化債措施指嚴禁違法違規舉債、嚴禁違法違規擔保、嚴禁違法違規進行政府購買服務、嚴禁?名股實債?、嚴禁?三邊?工程、嚴禁違規建設樓堂館所、嚴禁政府性債務管理不作為。指壓縮、核減建設規?；庖慌?；停建或緩建非必要項目化解一批；債務重組轉化為企業債務處臵一批；出讓處臵資產償還化解一批；安排預算資金償還化解一批；交通等國有企業通 (1)調整優化空間化解；(2)停建緩建、壓縮瘦身化解；(3)優化調整項目功能化解；(4)依法依規開展審計和溝通協調化解；(5)盤活處臵資產化解；(6)省市國有企業收儲資源資產化解；(7)政府和社會資本合作(PPP)改造化解；(8)債權轉股權化解；(9)延長期限降低成本處臵風險；(10)安排預算資金化解；(11)依法依規處臵非標債務；(12)剝離債務資產化解；(13)整改違法違規行為進行處臵；(14)盤活資金化解。表2：貴州歷年預算執行報告對地方政府債務管理的相關表述文件名相關表述《貴州省算執行情況報告》《貴州省算執行情況報告》《貴州省算執行情況報告》《貴州省算執行情況報告》《貴州省算草案報告》、風險應急處理預案、PPP債務成本、剝離應由企業承擔債務、安排預算資金償還存量債務、政府性債務管理?七嚴禁?、地方政府性債務管理問責暫行辦法等?1+8?系列配套方案，多措并舉強化地方政府性債務管理，切實防范債務風險。建投資項目，從嚴監管、審核國有企事業及平臺公司新增債務。嚴格落實各市縣債務風險管控責任…嚴禁以脫貧攻堅之名違規審批?花架子?項目。務風險應急預案。建立債務風險應急處臵機制。設立省級債務風險應急資金池，推動市州資金池的設立。進一步健全債務管理制度措施。嚴格落實債務管理?七嚴禁?，梳理舉債融資?正面清單?和?負面清單?，圍繞?化小、化優、化轉、化長?四條路徑，提出盤活處臵資產、安排預算資金償還、推動融資平臺公司轉型等化債做好債務風險防范。壓緊壓實主體責任，建立債務風險定期報告制度，嚴格監督問責。通過設立省級應急資金、紓困資金、獎補資金、加大轉移支付支持、協調開展展期重組等措施，切實防范債務風險。不斷完善債務管理制度體系。出臺加強債務管理防范化解債務風險的規定、政府性債務和政府隱性債務問責辦法全鏈條的債務風險防控制度體系。積極化解存量債務。按照?一縣一方案、一債一策?的原則，層層壓緊壓實債務管理主體責任。建立債務化解日報告、滾動審核工作機制。全省各級各部門聯動配合，依法依規化解政府存量債務。市縣堅決守住不發生區域性、系統性債務風險的底線。政府債務。全力防范化解債務風險。嚴格政府債務預算管理，堅決守住不發生區域性、系統性債務風險的底線。積極爭取中央部委和金融機構支持，助力全省防范化解債務風險。 (1)召開投資人懇談會。貴州是較早召開投資人懇談會的省份之一，①2019年10月，貴辦貴州省債券市場投資者懇談會；②2020年8月，貴9各項聲明請參見報告尾頁。10各項聲明請參見報告尾頁。表3：2019-2020年貴州省兩次召開投資人懇談會主要內容2019年10月2020年8月發行的債券的兌付。會上就貴陽市、遵義市債券風險防范問題做了交流。副省長提出：將加快推進投轉入，盤活債務對應資產；通過資本管理運作、股權運作、產業培育等方式進一步利用省級資本運營公司；省級債務風險化解周轉金將重點用于融資平臺公司償還到期債務；推動金融資產管理公司對融資平臺到期的債務進行收購重組、整體化解。 風險市縣償還到期債務本息；同年，貴州設立省級債務風險應急同時推動各市州建立債務風險資金池。 股份(合計5024萬股)無償劃轉至貴州省國有資本運營有限公司，根據當日收盤價計算，收購前貴州高速公路集團由貴州省國資臺集團財務有限公司開展固定收益類有價證券投資業務，投資總規模不超過其資本總額的專項建噸生活污水處理廠，向習水縣政府捐資5.46億元專項建設習新大道。 13：貴州主要化債途徑11各項聲明請參見報告尾頁。0000004000200000000040002000圖14：2019-2020年貴州城投債凈融資大幅改善，2021年回落(億00004002000凈融資額平均利率(右)20182019202020214圖15：2019年貴州城投信用利差大幅收窄后走闊(BP)貴州城投信用利差(中位) 2017/12017/102018/72019/42020/12020/102021/74.案例三：湘潭，，臺出現非標逾期，如根據湘潭九華年報披露，截止2020年末，其融資租賃款及信托借款逾期本金達到7.48億元。圖16：2018年湘潭債務率省內排名第二(億元，%)6000500040003000200002018年城投有息負債余額2018年地方政府債務余額2018年廣義調整債務率(右)婁衡永湘長底陽州西沙市市市州市0004002000益陽市懷化市常德市邵陽市岳陽市株洲市郴州市湘潭市張家界市表4：2018年以來湘潭負面輿情梳理潛在風險壓力很大。湘潭城鄉建設發展集團有限公司通過將市政道路等公益性資產售后回租的方式違規融資14.6億元，用中共湘潭城鄉建設發展集團有限公司委員會在《關于巡察?回頭看?整改進展情況的通報》中指出債務資成本高且以預付工程款支付高額居間費用、兩年以上往來款項未及時清理等問題。湘潭九華經建投多個?非標?融資產品出現付息逾期,涉及多家信托機構，后回應系技術操作失誤。額達8876的國通信托〃方興303號信托計劃宣布展期。。聯合資信：調整湘潭九華經濟建投主體及相關債項評級展望至?負面?。湘潭政府債務管理相關文件文件要點信息《湘潭市政府性債務化解和風險防控實施意見》《湘潭市人民政府關于嚴控政府進一步加強風險防控管理，牢牢守住不發生區域性系統性風險的底線。主要內容包括健全融資體系、穩步化解存量債務、規范融資舉債行為、構建風險防控機制四部分內容。進一步嚴格債務管理和風險防控監管，對債務監管持續保持高壓態勢。主要內容包括制定全市性債務風險堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的意見》債務風險規劃、嚴格落實‘黨政同責、一崗雙責’要求、科學合理調整投資結構、嚴格違法違規舉債、建立健全債務管理體制機制五部分內容?！断嫣妒蟹婪痘庹詡鶆诊L險問責暫行辦法(試行)》對違規融資舉債的行為進行問責?！敦斦A算管理十條》規定?三個一律?，其中包括重大政策出臺和重大項目決策時要由財政部門評估財力可否承受，超過財政承受能力、可能新增政府隱性債務的政策或項目，一律不出臺。表6：湘潭市歷年預算執行報告中對地方政府債務管理的表述時間文件名當年舉措相關表述次年目標相關表述《湘潭市本政決算的報》臺公司轉型步伐，積極穩妥臵換和化解存量債務。潭市政府預算公開》債務的限額管理和預算管理，研究制定了政府性債務化解方過公共預算安排、政府性資金調度、土地出讓、資產處臵等礎上，統籌一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營保行為，嚴控債務增量。精準?思路舉措，在全省率先推出債務平滑方案。市級財政債資金撥付、使用、付息、歸還全過程制度機制，積極籌集潭市政府預算公開》安排償債準備金5億元，墊付園區、融資平臺政府債券利息研究制定行政事業單位經營性資產注入平臺公司方案，積極強化債務動態信息化監控PP推進融資平臺整合轉型，并對園區、平臺公司違規融資整改投資項目建設，加快融資平臺公司市場化轉型。12各項聲明請參見報告尾頁。13各項聲明請參見報告尾頁。盤活、調動一切可用的資源資金，牢牢守住不發生系統性風管控。制定債務利息三年平衡方案，不斷探索基金、平滑等、開前門?五篇文章。科學研判政府債務余額規模合理空間,完善中長期債務償還計劃,形成政府債務借用管還相統一的管理金，用好?六個一批?政策工具，緩釋債務風險。嚴防違規融資舉債行為，確保隱性債務不新增。2022年繼續嚴格管控債務風險。按照?三步走三確保?步驟目標及?兩條線三回歸?原則要求，用好政策工具，合規緩釋到期債務風險。充分發揮城市運營基金、新興產業投資基隔離墻。完善債務風險監測機制，加強對平臺公司、園區以及重點鄉鎮(村)債務風險的提示、預警及監控。面； 湖南日報報道，國開行湖南分行先后支持湖南省多個城投平臺的融資再安排，臵換短期高息延期回售、發新還舊等方式化解到期債務。圖17：湘潭市地方政府一般債務和專項債務限額變動情況(億元)00000040002000地方政府一般債務限額地方政府專項債務限額433.433.1305.510.3203.1349.2213.7143.356.12016年2017年2018年20192016年2017年2018年2019年2020年 (2)成立省級化債基金。在湖南省財政廳和湖南財信金控集團的支持下，湖南省資產管理有限公司(?湖南AMC?)于2020年初設立了初始規模為100億元的湖南省債務風險化解基金，截止2020年2月，湖南AMC通過化債基金及其他方式累計給湘潭市、衡陽市等市縣的下屬平臺公司提供了合計約60億元的流動性支持救助資金3。 市本3參考湖南新聞綜合門戶網站紅網文章《候選金融力量|湖南AMC：化解地方政府存量隱性債務風險化解》。億元，籌集土地出讓收入96.42億元，盤活、調動一切可用的資源資金。 (4)融資平臺整合。據湘潭市2020年政府工作報告，湘潭在2019年完成市本級平臺公司?四清?審計，全面剝離平臺公司政府融資職能，依法注入各類資產總計212億元，重組新。表7：2019年湘潭市管投融資公司經戰略重組后的三大集團集團名稱定位主要下屬子公司湘潭城鄉建設發展集團有限公司湘潭交通發展集團湘潭城鄉建設發展集團有限公司湘潭交通發展集團有限公司湘潭產業投資發展集團有限公司湘潭規劃院公司、湘潭文產公司湘潭汽車運輸、湘潭交發物流、湘潭公共交通、湘潭綜合交通產發、湘潭交發臵業、湘潭交發貿易石科技、湘潭股權投資、湘潭產業私募股權基金管理、湘潭環境水務投資、湘潭農業產業發展投資、湘潭市產業資產管理開發、房地產開發、物業管理(園林綠化)、資產經營、建筑材料、文化旅游、勘測設計施工等業務。以公益類為主的市管國企，主要從事公共交通、道路客運、交通基礎設施建設和運營、旅游運輸與服務、物流服務、交通科技、交通產業投資等業務。方特色產業)、資產經營、戰略性新興產業等業務。020年明顯回落，信用利差也有所走闊。14各項聲明請參見報告尾頁。15各項聲明請參見報告尾頁。圖：2019年湘潭城投凈融資小幅改善后走弱(億，%)2000-50凈融資額平均利率(右)20152