論地方政府公共危機管理分析研究以廈門市為例 行政管理專業

論地方政府公共危機管理——以廈門市PX化工項目的實施為例摘要近幾年，我國各種危機事件頻繁發生，不僅給人們造成了巨大的經濟損失，而且直接影響到我國政治經濟的穩定發展和政府在民眾心中的公信力和形象。因此，加強我國政府危機管理有著極其重要的意義。政府危機管理存在著危機管理的相關法律不健全、民眾參與不足，危機治理主體單一、政府危機管理協調機制的缺失、政府危機管理中缺乏信息暢通和我國政府公共危機管理意識淡薄等問題。本文通過廈門市政府PX化工項目公共危機管理現狀的分析，就政府危機管理提出了建立和完善國家危機管理的法律法規體系、培養公民危機意識，提高抗危機能力、建立完善危機信息管理系統、建立和健全政府危機管理機制和建立完善的災害預警系統等建議。對我國政府危機管理以后的發展，起到一定的參考作用。關鍵詞：廈門市；公共危機；管理引言 在和諧的社會里不一定是穩定的，而穩定的社會里又不一定是和諧的。要消除很多不和諧的因素，就要提高政府的危機管理的能力。所以，政府就必須要加強危機管理理論的研究，加強立法保障，從而改進危機管理的體制，對社會的力量進行全面的整合，保證了管理技能能提高。才能為構建和諧社會奠定基礎。我們要努力構建社會主義和諧社會，就要化解矛盾、消除危機、維護社會穩定。加強管理，維護社會安定有序、消除各種各樣不穩定的因素，對人民安居樂業和經濟發展、社會的進步，營造和諧的環境都有很重要的作用。一、地方政府公共危機管理的意義公共危機需要政府來做出決策，并解決發生在公共領域的危機。公共危機的影響面積大，而且波及也很廣，同時還有認為上的破壞和自然災害的因素，公共危機可以使公眾與社會面臨很大的損失，還會破壞了政府的形象，以及降低了政府的有效性。公共危機與其他危機的根本區別在它的公共性，所以公共危機的對象就是特定的區域的所有公民，所有的公民都成為了侵害的對象。公共危機不僅會威脅所有公民的人身安全，還會引起社會恐慌，加強了破壞性。這樣危機了公共安全，破壞了社會秩序和生存的空間，在侵犯人身安全和財產安全上，公共危機的實質就表現出來了。處理好公共危機，對構建和諧社會來說，有很重要的意義。綜上所述公共危機的特征可以歸納為以下幾個方面：1.突發性。任何的危機事件的發生都沒有確切的時間、固定的地點和準確的破壞力，它總是隨機的，在它發生之前是沒有人能確切預知和了解的。2.處理時間的緊迫性。危機的危害發展及擴張是相當迅速的，如不得到及時控制，其后果將不堪設想；因此，必須迅速采取措施，將危機帶來的危害降低到可承受范圍之內。3.影響范圍的廣泛性。公共危機的出現不僅給社會生活和社會秩序等方面都帶來影響，而且還會給社會的安定和發展帶來影響。由于公共危機的突發性，導致民眾的日常生活習慣會在危機產生后發生巨大變化，給民眾的生理和心理帶來不同程度的影響，并隨著危機產生更為嚴重的非正常波動。4.信息的超越性。引發危機的因素往往超前于人類已掌握的知識，如上次引發SARS的新型冠狀病毒，就是一種新型的病毒，人類對其是一無所知。地方政府危機管理是政府在處理這樣突發事件爆發和發展過程中，針對這樣的突發性事件直接采取的對策和管理活動，目的是在政府在危機發生之前有預見能力、發生時的反應能力與控制能力、發生后的救治能力，及時并且有效的處理了突發性危機，使負面的影響能降到最低，在最短的時間內，使社會秩序恢復正常。危機事件是一種公共事物，應該由政府來實施和管理，所以，危機帶來的損害也應該由政府來承擔，還有危機破壞了原有的社會秩序，是社會處于一種混亂和失衡的狀態，在這樣的時候，只有政府才能進行有效的處理和管理。突發事件所帶來的影響直接威脅到現有的正常社會秩序，這不僅對政府的管理體制和管理能力提出挑戰，使政府的形象和聲譽受到嚴重的損害，而且還給國家的經濟發展和社會的穩定帶來影響，使公眾和社會蒙受極大的損失。任何國家和社會要想獲得發展，就必須有一個基本穩定的社會環境，這就使得政府必須具備對突發性事件危機管理的能力。從維持社會安全和社會秩序的角度來看，危機管理作為一種典型的公共產品，對維持社會秩序的正常和對政府形象和聲譽的提高，有這極其重要的意義。政府危機管理的有效程度是政府危機管理水平和能力的體現，它直接關系到危機對政府和社會的危害程度，因此，在危機事件爆發和發展過程中，政府要運用各種決策和計劃，迅速調動一切可以調動的力量，用最短的時間最大程度的挽回大眾損失和政府形象，使社會秩序趨于穩定。二、廈門市PX化工項目事件回顧廈門PX是個化工項目，投資逾百億，但距離人口密集區過近，有環境污染之險。但是由于地方政府與公民百姓的雙方參與，從博弈到妥協，再到充分合作，留下了政府和民眾互動的經典范例。2011年12月13日，廈門市政府開啟公眾參與的最重要環節——市民座談會。駐廈中央級媒體包括新華社、《人民日報》、《光明日報》等，以及廈門本地媒體，獲準入內旁聽。整場座談會持續四個小時。最終結果顯示，49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上馬PX項目，隨后發言的8位政協委員和人大代表中，也僅一人支持復建項目。2011年12月14日，第二場市民座談會繼續舉行。第二場座談會有市民代表、人大代表和政協委員等97人參加，62人發言。在座談中，除了約10名發言者表示支持PX項目建設之外，其他發言者都表示反對。座談會上，曾對海滄區做過獨立環境測評的廈門大學袁東星教授，用數據及專業知識對PX項目表示反對。12月16日，福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議，會議決定遷建PX項目。最后的結果是PX項目暫停，后遷址漳州。四、廈門市在PX化工項目公共危機管理方面存在的問題（一）危機發生時政府反應不及時 反應及時是公共危機管理的第一要則。由于公共危機事件具有威脅性、緊迫性、和不確定性，反應遲緩必然加重危機狀態。在處理公共危機的過程中，廈門市政府反應是比較遲鈍的，在廈門PX項目事件之初，廈門市政府不僅沒有反應，甚至掩蓋事實真相致使事態進一步擴大。2007年3月，由全國政協委員、中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬發起，有105名全國政協委員聯合簽名的“關于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”在兩會期間公布，提案認為PX項目離居區太近，如果發生泄漏或爆炸，廈門百萬人口將面臨危險。但遺憾的是國家相關部門和廈門市政府沒有采納他們的建議，而且加快了PX項目的建設速度。危機發生時，廈門市政府首先要站出來，直接介入公共危機中，成立一名負責人領導、相關職能部門負責人員為成員的危機處理小組，了解掌握危機的整體情況，制定危機處理方案，以危機處理小組名義出面協調、組織、調配社會的人力、物力、財力，迅速、全面、實事求是開展工作，在最短時間內達到社會資源的最優化整合，這在公共危機處理中是最為關鍵的。（二）民眾參與不足，危機治理主體單一 廈門市政府作為危機管理的主體，在危機事件處理中起著無可厚非的作用。但是廈門市政府只是一個單一的機構，其力量薄弱，單靠廈門市政府的力量來解決公共危機事件存在著一定的局限性。在危機事件爆發和發展過程中，不僅需要廈門市政府這個主體力量，同樣也需要民眾這個集體化的力量。在全球經濟一體化的趨勢下，要想使危機事件的影響達到最低值，就必須依靠廈門市政府、社會公眾等各方面可利用的力量。廈門PX項目事件初期，由于廈門市政府沒有對社會公眾進行有效的組織，導致與危機相關的一切事情的處理幾乎都要完全依靠廈門市政府的力量。在一些特定的危機事件面前，廈門市政府的力量是微不足道的，這就需要社會救助力量的全面參與，使盡可能多的力量加入進來。社會力量的缺失、危機治理主體單一必然制約廈門市政府危機管理的能力，降低廈門市政府危機管理的成效。（三）廈門市政府危機管理中缺乏信息暢通 由于傳統歷史原因和官僚作風的影響，廈門市政府在信息暢通方面存在很大的缺失。公共危機事件發展變化迅速，不僅有時無先例參考，而且由于信息不暢，其發展后果往往帶有不確定性。信息的不順暢表現在兩個方面，一是廈門市政府不公開消息，使得人們弄不清其真正原因，引起不必要的騷亂和恐慌。其次權威機構要掌握信息發布平臺，使其能夠根據突生事件的嚴重程度隨便控制信息的發布情況。通過多樣化的信息渠道，包括報紙，電視，電臺等渠道不斷的發布最新情況和和澄清相關錯誤的消息，以至能早日安撫民心，讓群眾有一個穩定可靠的情緒，減少不必要事件的發生。二是消息來源不可靠，PX投資項目得到廈門市委、市政府的鼎力支持。但政府卻對外封鎖消息，民眾在很長時間內都不知情。2007年3月，北京人大、政協會議中，中國科學院院士趙玉芬為代表的105位全國政協委員聯署了“關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，成為本屆政協頭號議案。該議案認為，距離居民區僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬居民面臨危險，呼吁廈門PX項目立即停工并遷址。但本議案并未通過。（四）危機意識的缺乏 第一，廈門市政府意識的缺乏。公共危機管理的主體是廈門市政府，但是通過事實告訴我們，廈門市政府官員對危機的意識還是十分的淡薄的餓，在日常生活里，根本就沒有意識到危機的存在。或者已經意識到了卻沒有采取有效的措施進行處理，這樣的情況，不僅導致了各部門對危機的防范意識缺乏，同樣也導致了公眾對危機的防范意識。管理人員缺乏專業的管理技術和知識，群眾則缺乏了公共危機求助的培訓，一旦在爆發了危機之后，才慌忙的應對，這樣不僅浪費了寶貴的時間也使人們的生命財產受到了損失。第二，公眾意識的缺乏。雖然世界災難發生得較為頻繁，但發生到每個人身上的機會不是很多，讓很從多人都有事不關已高高掛起的錯誤想法，以至在危機發生到自己身上的時候，為時已晚，往往都會留下了血的教訓，所以每次的危機都產生了巨大的損失。這里面由于平時廈門市政府宣傳與管理的力度也有著很大的關系，缺乏相應的知識教育與自救知識等，使人們忽視了很多，在災難來臨的時驚慌失措，頭腦一片空白，不能最大程度的挽救自己的生命或財產損失。（五）缺乏獨立常設的危機管理協調機構危機管理協調機構其職能是對各種潛在危機進行預測，為危機的處理制定有關策略和步驟，危機發生后，機構立即做出反應，負責指揮危機的處理。從世界范圍看，一般建立以總統為核心的機制，議會制的國家一般建立以總理為核心的機制。與國際社會相比，我國沒有一個獨立和常設的危機管理協調機構，災害發生后，一般都是臨時成立工作組應付危機，實行的是分部門管理的模式，即在一個臨時性、非常設機構的領導下，由一個或者幾個具體的部門來應付一項或者幾項危機事件。這種各自為政的管理模式導致了廈門市政府危機管理系統條塊分割現象嚴重，廈門市政府內部之間及廈門市政府與危機管理各方主體間難以形成危機綜合協調機制，也很難實現資源整合和協同決策。這種工作組不能保證危機管理工作的及時性和連續性，缺乏對危機處理的經驗教訓進行有效總結、分析、保留和借鑒。在今天這樣一個高危機的社會里，只有成立常設規范的危機管理機構，才能將廈門市政府的危機管理納人到科學、規范、有序的軌道。五、加強廈門市公共危機管理的改進對策 （一）建立和完善危機管理的法律法規體系 危機時期是一種非常時期，非常時期采取非常手段合乎邏輯，理所當然。但問題的關鍵是，這種非常時期和非常手段必須要有法律加以界定我國雖然已經制定和頒布了一些應對危機狀態的法律和法規，如應對國家安全的《國防法》，應對社會動亂的《戒嚴法》，應對重大自然災害的《防震減災法》《防洪法》和《消防法》，應對安全事故的《安全生產法》，應對公共衛生的《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》等，但是我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態管理法，建立起一套危機管理法律體系是我國當前人民生活發展的趨勢要求。第一，制定緊急狀態法。雖然我國憲法已經對緊急狀態制度作出了規定，但還是沒有明確規定，在什么樣的情況下，怎么行使緊急狀態權利，我國還沒有一個綱領性法律文件，制度框架也不明確，這樣對提高我國政府危機管理水平很不利，一部統一的緊急狀態法不僅能彌補突發事件上的不足，第二，還能以其作為基礎來完善各種危機管理的針對性法律法規，確保政府合法的實施危機管理權，避免出現自私自利或者越權實施的現象。保持各法律體系的統一性，并使之協調發揮效力。第三，我國政府應該通過各種媒體渠道，加大立法宣傳的力度，使政府官員和普通民眾充分了解各種緊急狀態法，懂得如何利用起法律武器保護自己。而目前的重中之重是盡快出臺一部全國統一的、居于核心權威地位的《緊急狀態法》。第四，要建立危機管理的監督體系，強化執法制度。就要擴大危機管理的執法評價機制，這樣使工作能得到人民政和各級人大常委會的統一領導，還應該要求其他部門參與，等所有一切可參與的部門和機構；同時要把評價結果應該及時的公布于社會，使其透明化。（二）培養公民危機意識，提高抗危機能力 近幾年來，危機事件頻繁發生，且越來越難以管理，在現代社會里危機事件已經成為社會生活中難以逃避的一個重要部分。因此，強化培養公民危機意識，提高公民防范和抗擊危機事件的能力有著相當大的意義。具體方法可以從以下幾個方面入手：首先應培養公民居安思危的防范思想，加強公民危機教育的開展，幫助公民掌握基本的識災、防災技能，使他們在危機事件發生時能夠沉著冷靜、隨機應變，并組織自救和互救。其次是充分認識危機訓練和演習的重要性，因為危機訓練和演習不僅可以強化公民的危機防范意還可以提高公民的應急技能；因此我們應該盡可能多的開展情境訓練。最后應增強公眾應對危機的緊迫感和自覺性。這要求政府部門加大危機教育的宣傳力度，使其盡可能大的滲透到社會的各個層面，如輿論導向、學校教育、企業單位和社區家庭等。（三）建立完善危機信息管理系統 準確、全面、適時的信息是政府的危機管理的一個重要基礎，它不僅影響到危機前的預防、準備階段和危機發生后的反應和恢復階段；而且還影響到政府危機管理對危機事件的決策和制定。應建立信息傳播的暢通機制，使任何有關危機事件的信息能夠迅速、準確的傳遞到危機事件相關者耳中。但就我國現實而言，政府在信息收集還有很多不到位的地方，其主要表現是一些地方政府由于傳統思想和形象利益的影響，還存在隱瞞信息的現象，同時一些政府和媒體之間還缺乏積極有效的溝通，使公眾無法及時、正確了解權威的危機信息。就以上分析我們可以從以下幾個方面來建立完善我國的危機信息管理系統：首先要在社會上建立一種公正機制，該機制能使信息披露透明化，同時還要充分利用媒體的監督職能。其次要完善危機信息管理的聯動機制。對協調響應、預警、警報、緊急事務通訊以及緊急事務信息的公眾廣播，無論是危機態勢的上達還是公之于眾，都要實現不同信息部門的協同、聯動，確保危機信息比例合理化。（四）建立和健全政府危機管理機制 建立和健全政府危機管理機制應從公共危機管理機構和應急組織系統兩個方面入手。政府危機管理機制的建設大致可以分為危機預防機制、危機應對機制和危機修復機制三個部分。就我國的現狀分析，我國應該首先建立統一管理國家的安全和處理危機事件的危機管理機構。其次要建立危機管理機制，通過完善危機事件管理主體負責制和執行主體責任追究制，使危機管理體系逐步得到完善。政府危機管理是一項系統工程，要解決當前危機管理中的問題，必須統籌全局，從基礎抓起。由于危機的多樣性，可以考慮把所有的政府機構劃分為幾大不同的功能，指定在特定危機中各部門的職能和職責，并相應地規定一個牽頭機構及幾個輔助機構，這樣，便形成了統一領導、分工協調的危機管理體系。（五）建立完善的災害預警系統 預防是解決危機的最好的方法。預防就是在事件沒有發生的時候進行有效的防備。有效的預防在應對危機事件的時候占主導地位，從而提高了危機事件管理的有效性，使危機事件的影響和破壞力降到最低。所以，建立完善的災害預警系統，還是有很重要的意義。災害預警系統的建立和完善是一項長期不斷累積經驗的過程，在我國的現階段必須要多像發達國家學習，主要概括為兩點：一是提高災害監測能力，多多應用一些高科技的手段，例如衛星遙感、地理信息系統、全球定位系統等高科技手段，實現地基、天基、空基觀測手段相結合，以提供精細、準確、快速的氣象災害信息服務。二是建立災害預警指揮系統，該系統主要的職